試論我國(guó)金融監(jiān)管法律制度的構(gòu)建-經(jīng)濟(jì)論文

　　一、我國(guó)金融監(jiān)管法律制度的發(fā)展與現(xiàn)狀

　　我國(guó)金融監(jiān)管體系經(jīng)歷了從統(tǒng)一監(jiān)管到分業(yè)監(jiān)管的沿革和發(fā)展過程。改革開放之初，我國(guó)一度實(shí)行金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)體制，確立了由中國(guó)人民銀行統(tǒng)一行使金融監(jiān)管職權(quán)的監(jiān)管體制；80 年代以后，四大國(guó)有商業(yè)銀行成立，中國(guó)人民銀行成為獨(dú)立的中央銀行，我國(guó)法律設(shè)立的金融監(jiān)管體制表現(xiàn)為中央銀行綜合統(tǒng)一監(jiān)管體制；90 年代后, 伴隨著不斷增多的金融機(jī)構(gòu)和迅速擴(kuò)張的證券市場(chǎng), 我國(guó)金融監(jiān)管體制進(jìn)入了從統(tǒng)一監(jiān)管到分業(yè)監(jiān)管的過渡階段，中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)(簡(jiǎn)稱證監(jiān)會(huì)) 、中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)(簡(jiǎn)稱保監(jiān)會(huì)) 和中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)(簡(jiǎn)稱銀監(jiān)會(huì))相繼成立。至此，我國(guó)“一行加三會(huì)”的金融監(jiān)管模式正式確立，也標(biāo)志著我國(guó)金融業(yè)分業(yè)監(jiān)管法律制度的進(jìn)一步完善。

　　二、我國(guó)分業(yè)監(jiān)管法律體制的局限性

　?。ㄒ唬┍O(jiān)管的方式和手段較為單一，監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間缺乏有效的協(xié)調(diào)決策機(jī)制，難以解決金融監(jiān)管中潛在的沖突，容易形成制度風(fēng)險(xiǎn)

　　雖然我國(guó)從法律上確立了“一行加三會(huì)”的監(jiān)管模式，但 “我國(guó)現(xiàn)行的金融監(jiān)管法律制度的建立主要以行業(yè)為主線”且法律并沒有設(shè)置監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間和交叉業(yè)務(wù)領(lǐng)域監(jiān)管的協(xié)調(diào)機(jī)制，在三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)行政級(jí)別相同的情況下，這種缺乏決策機(jī)制、缺乏法律約束力的制度性規(guī)定,恰恰在監(jiān)管機(jī)構(gòu)無法達(dá)成共識(shí)時(shí)難以發(fā)揮其作用,只能訴諸道德譴責(zé)或者向上級(jí)部門投訴，也使各監(jiān)管機(jī)構(gòu)強(qiáng)制地將資金滯留在各自的領(lǐng)域，人為地切斷了資金融通的渠道，缺乏有效的配合，不利于我國(guó)金融業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

　　（二）內(nèi)容過于狹窄，不能實(shí)現(xiàn)完全有效的監(jiān)管

　　金融監(jiān)管的內(nèi)容應(yīng)該涵蓋所有從業(yè)的銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)，從市場(chǎng)準(zhǔn)入到市場(chǎng)退出的所有業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，其中最大量和最主要的是日常經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)性和規(guī)范化監(jiān)管。而我國(guó)目前的監(jiān)管存在著重審批、輕管理，重傳統(tǒng)的存貸業(yè)務(wù)、輕表外業(yè)務(wù)及其他創(chuàng)新業(yè)務(wù)，重國(guó)有銀行、輕其他銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)等問題。監(jiān)管內(nèi)容的狹窄，勢(shì)必影響監(jiān)管工作的有效性，會(huì)使監(jiān)管無的放矢。

　?。ㄈ╇y以適應(yīng)混業(yè)經(jīng)營(yíng)條件下的監(jiān)管要求，容易出現(xiàn)監(jiān)管真空

　　我國(guó)法律在明確規(guī)定金融業(yè)實(shí)行分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管原則的同時(shí)，也通過《商業(yè)銀行法》第3條規(guī)定，銀行可以經(jīng)營(yíng)部分證業(yè)務(wù)、信托業(yè)務(wù)且并不禁止商業(yè)銀行在境外從事信托投資業(yè)務(wù)，就為實(shí)踐中出現(xiàn)銀行資金流入證券、信托市場(chǎng)留下了缺口。

　?。ㄋ模┓謽I(yè)監(jiān)管的法律制度與金融全球化的趨勢(shì)和WTO的相關(guān)要求不符，難以應(yīng)對(duì)金融全球化對(duì)監(jiān)管的需要

　　在金融自由化的驅(qū)動(dòng)下，發(fā)達(dá)國(guó)家原有大型金融企業(yè)不斷進(jìn)行金融創(chuàng)新，實(shí)行混業(yè)經(jīng)營(yíng)，不斷向金融業(yè)各個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)張，并大規(guī)模地占領(lǐng)世界各國(guó)的金融市場(chǎng)，而我國(guó)分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管的模式顯然與這一潮流相違背，同時(shí)，我國(guó)已經(jīng)加入WTO，并已做出不斷開放市場(chǎng)、實(shí)行國(guó)民待遇和與世界接軌的承諾。現(xiàn)行的分業(yè)監(jiān)管法律體制無法實(shí)現(xiàn)與WTO相關(guān)機(jī)制的對(duì)接，很難對(duì)進(jìn)入我國(guó)金融市場(chǎng)而實(shí)行混業(yè)經(jīng)營(yíng)的國(guó)際金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，也不可能為其提供相應(yīng)的法律保障。

　　三、現(xiàn)階段我國(guó)金融監(jiān)管法律制度的構(gòu)建

　　結(jié)合其他國(guó)家有效金融監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)來看，金融業(yè)實(shí)行集中統(tǒng)一的監(jiān)管法律制度，是金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的內(nèi)在要求，是國(guó)際金融監(jiān)管體制發(fā)展的大勢(shì)所趨。我國(guó)金融監(jiān)管法律制度也將順應(yīng)這一趨勢(shì)，由現(xiàn)行的分業(yè)監(jiān)管走向統(tǒng)一監(jiān)管，這是我國(guó)金融監(jiān)管法律制度長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展方向。但是，就目前我國(guó)的具體情況而言，我國(guó)不可能實(shí)行“驟變式”的金融監(jiān)管改革，而應(yīng)該根據(jù)國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)的實(shí)際情況進(jìn)行“漸進(jìn)式”改革。

　　目前，金融控股公司是我國(guó)現(xiàn)階段實(shí)現(xiàn)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的最佳模式選擇，并且我國(guó)已經(jīng)出現(xiàn)了具備一定規(guī)模的金融控股公司，但我國(guó)金融業(yè)仍實(shí)行嚴(yán)格的“分業(yè)監(jiān)管”原則。雖然分業(yè)監(jiān)管可以實(shí)現(xiàn)對(duì)這些金融控股公司下屬的銀行、證券和保險(xiǎn)等子公司的監(jiān)管，但對(duì)金融控股公司整體及其母公司的監(jiān)管卻出現(xiàn)了法律的漏洞。

　　鑒于前文提到的我國(guó)現(xiàn)行金融監(jiān)管法律制度中存在的局限性，針對(duì)如何構(gòu)建完備的金融控股公司監(jiān)管法律制度的問題，筆者提出以下幾點(diǎn)建議。

　?。ㄒ唬┰诒O(jiān)管體系設(shè)置方面，在三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)分別履行各自金融監(jiān)管職責(zé)的基礎(chǔ)上，另設(shè)某機(jī)構(gòu)（如金融管理協(xié)調(diào)委員會(huì)）對(duì)金融控股公司的母公司實(shí)行監(jiān)管，并負(fù)責(zé)制定金融發(fā)展的總體戰(zhàn)略和監(jiān)管政策,以此達(dá)到促進(jìn)各部門之間協(xié)調(diào)合作、強(qiáng)化聯(lián)席會(huì)議效果的作用。

　?。ǘ┰诒O(jiān)管法律制定方面，按照WTO金融規(guī)則，加強(qiáng)金融立法建設(shè)，尤其加強(qiáng)對(duì)金融控股公司的立法，特別是應(yīng)在現(xiàn)行法之外制定針對(duì)金融控股公司的專項(xiàng)立法，并制定金融監(jiān)管法規(guī)、監(jiān)管指標(biāo)體系及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，明確規(guī)定金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和“三會(huì)”的職責(zé)和權(quán)限，頒布實(shí)施金融監(jiān)管操作規(guī)程和監(jiān)管人員守則，從立法和執(zhí)法兩個(gè)方面加強(qiáng)工作，努力改變目前存在的金融法制建設(shè)滯后和執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)狀，為金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管提供法律保障。

　　（三）在現(xiàn)行法律修訂方面，對(duì)現(xiàn)行的《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險(xiǎn)法》中關(guān)于分業(yè)經(jīng)營(yíng)的法律規(guī)定進(jìn)行修改，以實(shí)現(xiàn)與金融控股公司專項(xiàng)立法的統(tǒng)一，保障法律的一致性。值得注意的是， 2003年12月新的《商業(yè)銀行法》在規(guī)定“商業(yè)銀行在境內(nèi)不得從事信托投資和股票業(yè)務(wù)”的同時(shí)，指出“國(guó)家另有規(guī)定的除外”，為混業(yè)經(jīng)營(yíng)預(yù)留了空間；2002年修改的《保險(xiǎn)法》中規(guī)定：“保險(xiǎn)公司的資金運(yùn)用，限于在銀行存款、買賣政府債券、金融債券和國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他資金運(yùn)用形式?！?005年修訂的《證券法》第六條在重申證券業(yè)和銀行業(yè)、信托業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)實(shí)行分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)管理，證券公司與銀行、信托、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)分別設(shè)立的同時(shí)，規(guī)定“國(guó)家另有規(guī)定的除外”，這就為混業(yè)經(jīng)營(yíng)留下了缺口。

　?。ㄋ模┰诮鹑谕瑯I(yè)自律機(jī)制建立方面，從世界各國(guó)金融同業(yè)自律制度建設(shè)的實(shí)踐看，同業(yè)公會(huì)或協(xié)會(huì)是適應(yīng)金融業(yè)行業(yè)保護(hù)、行業(yè)協(xié)調(diào)與行業(yè)監(jiān)管的需要自發(fā)地形成和發(fā)展起來的，從我國(guó)金融業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀分析，顯然存在金融業(yè)發(fā)展較快與金融監(jiān)管當(dāng)局監(jiān)管相對(duì)不足的矛盾，迫切需要建立以對(duì)金融監(jiān)管當(dāng)局監(jiān)管起拾遺補(bǔ)缺作用的金融同業(yè)公會(huì)制度，創(chuàng)造一種維護(hù)同業(yè)有序競(jìng)爭(zhēng)、防范金融風(fēng)險(xiǎn)、保護(hù)同業(yè)成員利益的行業(yè)自律機(jī)制。

　?。ㄎ澹┰谔岣弑O(jiān)管機(jī)構(gòu)管理效率方面，首先，要改進(jìn)現(xiàn)有法定監(jiān)管主體的權(quán)責(zé)制度，塑造真正具有獨(dú)立和自主執(zhí)法權(quán)的監(jiān)管主體，防止地方政府及其他部門的干預(yù)；其次，加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的隊(duì)伍建設(shè)，提高監(jiān)管的專業(yè)水平；再次，完善監(jiān)管者之間信息分享及保密的各項(xiàng)制度，盡早建立調(diào)查統(tǒng)計(jì)分析部門，加強(qiáng)監(jiān)管部門之間的協(xié)作并利用先進(jìn)的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)建立完善的信息收集、分析和分享系統(tǒng)；最后，設(shè)立成本分析部門，為監(jiān)管部門采取更穩(wěn)健的監(jiān)管措施提供意見。

　　四、結(jié)語(yǔ)

　　金融控股公司是我國(guó)向混業(yè)經(jīng)營(yíng)過渡的必經(jīng)之路，構(gòu)建新的金融監(jiān)管法律制度實(shí)質(zhì)上就是建立對(duì)金融控股公司的監(jiān)管體制。因此，當(dāng)前我國(guó)應(yīng)該加快針對(duì)金融控股公司的專項(xiàng)立法進(jìn)程，完善對(duì)金融控股公司的監(jiān)管法律制度，填補(bǔ)當(dāng)前存在的法律監(jiān)管真空，為我國(guó)金融控股公司的良性發(fā)展提供健全的法治保障和良好的法治環(huán)境。

文章來源于《時(shí)代金融》雜志2012年第24期