公用事業(yè)改革的國際經(jīng)驗及借鑒-經(jīng)濟論文

美國首先在鐵路業(yè)和航空業(yè)開始了改革。1980年美國國會通過《斯塔格斯鐵路法》，主要放松了價格管制和市場退出管制，允許鐵路公司根據(jù)市場需求和競爭狀況自由定價，還可以與特定的貨主簽訂運輸合同，通過協(xié)商確定運價。另外，該法允許鐵路公司退出無利可圖的鐵路線路，同時鼓勵地方政府和承運人支持或者購買對他們重要的線路，把不經(jīng)濟的線路變成有活力的小鐵路?！端顾袼硅F路法》雖沒有完全取消政府對鐵路業(yè)的管制，但已大大減少了政府對鐵路業(yè)的管制，該法被普遍認為奠定美國鐵路業(yè)走向自由化的基礎(chǔ)，美國鐵路業(yè)在此法案通過后，也走向了復(fù)興。
美國航空業(yè)的管制改革發(fā)端于1978年《放松航空運輸管制法案》，減少對航空業(yè)的控制，采取航空公司自由進入市場和擴展業(yè)務(wù)、放開票價、不再限制合并等措施引導(dǎo)企業(yè)依靠市場力量進行自由競爭。隨后激烈的競爭導(dǎo)致企業(yè)合并，出現(xiàn)了像American航空公司、United航空公司、Delta航空公司等航空巨頭。
美國于1996年頒布的《電信法》，一方面確立了電信市場開放的原則，使得聯(lián)邦通信委員在發(fā)放電信市場經(jīng)營許可證上變得較為靈活，允許新的企業(yè)提供電訊服務(wù)；另一方面，該法中植入了反壟斷條款，使得任何電信企業(yè)都可以參與電信市場上的競爭?！峨娦欧ā分械姆磯艛鄺l款規(guī)定:所有電信運營商都有義務(wù)直接或間接地同其他電信運營商的設(shè)備和裝置互連。為了保證貝爾公司開放市區(qū)電信網(wǎng)絡(luò)，《電信法》專門規(guī)定，貝爾只有當(dāng)對競爭者有效開放市話市場的前提下，方可通過獨立的子公司經(jīng)營長話業(yè)務(wù)。至此，在美國電信市場上，除了長話市場日益開放，非本地主導(dǎo)運營商也可以通過批發(fā)零售、租用非綁定網(wǎng)絡(luò)要素和自己建設(shè)網(wǎng)絡(luò)等三種方式進入本地電話市場，美國電信市場在基本電訊服務(wù)方面己經(jīng)整體上開放，其他電訊增值業(yè)務(wù)，在引入反壟斷條款后基本上也全面開放了。
2.美國公用事業(yè)實施市場化改革的效果評價
以放松管制為特征的公用事業(yè)改革總體上取得了良好的效果，競爭機制引入后，企業(yè)面臨的外部壓力增強，迫使他們提高經(jīng)濟效率，降低成本和費用，增強自身產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量，提供多樣化的產(chǎn)品和服務(wù)。
三、英美兩國公用事業(yè)市場化改革的借鑒意義
總結(jié)和分析世界各國公用事業(yè)市場改革的經(jīng)驗和教訓(xùn)，對于我國的公用事業(yè)市場化改革具有重大的意義。我國公用事業(yè)領(lǐng)域的市場化改革步伐總體上明顯落后于經(jīng)濟發(fā)達國家，甚至落后于大多數(shù)發(fā)展中國家。目前，我國公用事業(yè)的市場化改革雖然已經(jīng)起步，如在電信領(lǐng)域?qū)嵤┝苏蠓蛛x和寡頭壟斷的格局，電力產(chǎn)業(yè)實施了廠網(wǎng)分離式的市場結(jié)構(gòu)重組改革，但距離真正有效發(fā)揮市場競爭機制作用還有較大的差距。
從世界各國公用事業(yè)市場化改革實施的路徑來分析，各國雖然在改革的時間、具體內(nèi)容等方面存在較大的差異，但所有國家市場化改革的實質(zhì)內(nèi)容就是通過改革原有政府壟斷經(jīng)營的管理體制，實行政企分離，使公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營企業(yè)成為獨立的市場競爭主體，并開放公用事業(yè)市場，允許國內(nèi)外新企業(yè)進入，強化市場競爭力量對經(jīng)濟效率的刺激作用，使競爭成為可在公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)促進資源有效配置，提高經(jīng)營效率的普遍法則。英美國家公用事業(yè)市場化改革值得我國借鑒的經(jīng)驗主要有以下幾個方面：
1.通過產(chǎn)權(quán)推動政企分離，推動國有企業(yè)民營化改革，重塑市場經(jīng)濟微觀主體
市場化改革的首要任務(wù)是使經(jīng)營企業(yè)成為市場競爭主體，打破壟斷，轉(zhuǎn)換政府職能，盡量減少政府對企業(yè)的直接控制和干預(yù)。以英國公用事業(yè)市場化改革為例，無論是早期的1969年將郵政總長負責(zé)的郵政總局改組為由政府任命的主席領(lǐng)導(dǎo)的法人公司，還是1981年郵電分離和1984年成立電信管制機構(gòu)，目的都是為了打破郵電業(yè)政企合一的關(guān)系，使企業(yè)成為以追求利潤最大化為目標的經(jīng)濟主體。
為改變政企合一，國有產(chǎn)權(quán)壟斷公用事業(yè)領(lǐng)域資產(chǎn)的狀況，產(chǎn)權(quán)改革本身就是實現(xiàn)政企分離的主要手段之一。產(chǎn)權(quán)改革也是開放公用事業(yè)市場，實現(xiàn)多種資本進入公用事業(yè)領(lǐng)域，緩解政府投資不足的必要條件。沒有產(chǎn)權(quán)的改革，不可能談得上市場化改革。西方各國在政企分離方面，雖然采用了不同的模式，但都離不開產(chǎn)權(quán)關(guān)系的變化，只有通過產(chǎn)權(quán)關(guān)系的調(diào)整才能真正實現(xiàn)政企分離的目標。
具體到英國采用的是產(chǎn)權(quán)私有化模式，通過產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓，將原有的國有壟斷經(jīng)營企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楣煞葜破髽I(yè)，政府不再直接干預(yù)企業(yè)的日常生產(chǎn)經(jīng)營活動,企業(yè)根據(jù)政府頒發(fā)的經(jīng)營許可的有關(guān)條款,按照市場經(jīng)濟原則開展生產(chǎn)經(jīng)營活動,從而實現(xiàn)了企業(yè)經(jīng)營機制的根本性轉(zhuǎn)換。
2.通過市場結(jié)構(gòu)的重組，建立競爭性市場結(jié)構(gòu)
公用事業(yè)的許多產(chǎn)業(yè)如電力、自來水、燃氣、電信和集中供熱等設(shè)施的運營，必須借助于能夠覆蓋其市場范圍的傳輸和分銷網(wǎng)絡(luò)才能將產(chǎn)品和服務(wù)銷售給用戶。傳輸網(wǎng)絡(luò)投資的專用性和沉沒成本以及各技術(shù)環(huán)節(jié)的依賴性促使各國公用事業(yè)的產(chǎn)業(yè)組織都采取垂直一體化經(jīng)營，然而，經(jīng)濟技術(shù)的發(fā)展與創(chuàng)新已經(jīng)改變了這些產(chǎn)業(yè)的自然壟斷性質(zhì)。傳統(tǒng)理論上認為具有自然壟斷特征的公用事業(yè)，可通過分解垂直一體化而形成競爭性結(jié)構(gòu)。如英國、美國和拉美國家在電力產(chǎn)業(yè)的市場化改革過程中，通過對市場結(jié)構(gòu)的縱向一體化分離和橫向分拆，將輸電業(yè)務(wù)從發(fā)電廠分離，在發(fā)電市場實行放開，自由進入和競爭，在電力產(chǎn)業(yè)建立起有限競爭的機制，市場效率大幅度提高。因此，市場結(jié)構(gòu)的重組是建立競爭性市場結(jié)構(gòu)的必要手段。
3.制定相關(guān)法律制度，建立獨立的公用事業(yè)管制機構(gòu)
公用事業(yè)的某些產(chǎn)業(yè)具有自然壟斷特征，在市場競爭機制不能充分發(fā)揮作用的業(yè)務(wù)如電力、燃氣、自來水等產(chǎn)業(yè)的輸送網(wǎng)絡(luò)，不可能允許多家企業(yè)競爭性經(jīng)營，只能由一家或少數(shù)幾家企業(yè)壟斷經(jīng)營。壟斷經(jīng)營企業(yè)具有市場壟斷勢力，客觀上需要政府采取必要的管制措施，以規(guī)范其市場行為。同時，在現(xiàn)有企業(yè)具有一定市場勢力的情況下，建立競爭機制也需要政府管制機構(gòu)規(guī)范原有企業(yè)和新企業(yè)的競爭行為，以維護公平的競爭秩序，因此，市場化改革過程中的放松管制，開放市場不是不要管制，而是政府管制的重建過程。以英國為例，英國《電信法》是英國電信產(chǎn)業(yè)市場化改革的綱領(lǐng)性文件，是英國電信改革成功的基石，同時獨立的監(jiān)管機構(gòu)代表社會公眾利益，才能實施客觀的、公正的監(jiān)管。正是1981年頒布的《電信法》的實施，才廢除了BT在電信業(yè)的法定壟斷地位，為電信業(yè)內(nèi)引入競爭奠定了制度基礎(chǔ)，也正是英國電信管制辦公室卓有成效的工作，保證了市場化過程中競爭的有效引入和秩序規(guī)范。