城管媒介形象建構(gòu)的污名化探析——以人民網(wǎng)新浪微博為例

“城管”是城市管理行政執(zhí)法局或城市管理綜合行政執(zhí)法局的簡(jiǎn)稱，在中國(guó)內(nèi)地城市管理中負(fù)責(zé)綜合行政執(zhí)法的部門。其前身為“城管辦”，屬于國(guó)家事業(yè)單位，后來(lái)隨著城管部門納入各個(gè)地方的行政編制，遂成為獨(dú)立行使職權(quán)的“城管局”。近些年來(lái)伴隨著我國(guó)的城市化迅猛的推進(jìn)，城市規(guī)模的日益擴(kuò)大、人口流動(dòng)性的與日俱增，城市管理也表現(xiàn)出空前的復(fù)雜與艱難，而“城管執(zhí)法”作為城市管理的決策、執(zhí)行、監(jiān)督邏輯流程的末端環(huán)節(jié)，與小攤販等的矛盾實(shí)可謂是愈演愈烈。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)熱點(diǎn)事件的傳播和發(fā)酵，諸如“江蘇無(wú)錫城管暴力執(zhí)法事件”、“延安‘城管打人’事件”、“湖南瓜農(nóng)與城管沖突中死亡事件”、“溫州蒼南縣靈溪鎮(zhèn)城管打人事件”等等，城管的媒介形象顯得十分險(xiǎn)惡，致使一旦被提起便很自然的在人們意識(shí)里將其與“強(qiáng)盜”、“搶劫”、“打砸”等牽扯起來(lái)。2014年5月26日，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的藍(lán)皮書《形象危機(jī)應(yīng)對(duì)研究報(bào)告2013—2014》顯示，官員形象危機(jī)呈“多元高發(fā)”態(tài)勢(shì)，而城管被群眾認(rèn)為是當(dāng)之無(wú)愧的形象最差。但是，在治理繁雜的城市事務(wù)中城管的形象并不都是像媒介建構(gòu)的或是我們所想象的走至極端的險(xiǎn)惡，他們承擔(dān)著諸如規(guī)范城市秩序等的很多社會(huì)重要職責(zé)，其正面形象始終有被忽略的傾向。有鑒于此，城管媒介形象建構(gòu)的污名化探析便深具社會(huì)現(xiàn)實(shí)意義。

1. 城管媒介形象的類別及特征

根據(jù)標(biāo)題檢索法，筆者對(duì)新浪微博@人民網(wǎng)的全部報(bào)道以“城管”為關(guān)鍵詞進(jìn)行了標(biāo)題檢索，數(shù)據(jù)起始時(shí)間為2014年12月30日到2015年12月30日。2015年12月30日，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）正式發(fā)布，這是新中國(guó)成立以來(lái)中央層首次對(duì)城市管理執(zhí)法工作做出的專項(xiàng)部署。國(guó)務(wù)院對(duì)城管進(jìn)行整頓、改革，表明二十年來(lái)城管與社會(huì)底層的矛盾已經(jīng)日趨嚴(yán)峻，并且如今必須實(shí)施改革。城管的媒介形象是從初始階段開始呈漸進(jìn)式演化，有鑒于此，故選擇《意見》發(fā)布之最近一年內(nèi)的城管媒介形象作為研究對(duì)象，是為更具典型性和代表性。檢索得到@人民網(wǎng)的涉及城管報(bào)道共為89篇。其中，兢兢業(yè)業(yè)的工作者形象有3篇，工作難的執(zhí)法者形象有9篇，非法執(zhí)法者形象有27篇，其它的均為簡(jiǎn)單的提及，與本文研究?jī)?nèi)容并未有甚大關(guān)聯(lián)。

1.1 兢兢業(yè)業(yè)的為民服務(wù)者形象

《人民網(wǎng)微博》中“城管”形象呈現(xiàn)最少的就是“兢兢業(yè)業(yè)的工作者”形象，其呈現(xiàn)出“為民服務(wù)”的謙遜特征。該類報(bào)道有，《城管幫大爺挑菜擔(dān)被疑作秀 回應(yīng)稱“做了該做的”》、《八旬老太路邊買菜 城管來(lái)了……》、《兩城管扶起摔倒老人：我們不扶就更沒人敢扶》等。他們一改于人民既有的成見里面管理者的優(yōu)越地位和身份，與小攤販之間的關(guān)系也不再表現(xiàn)出“管”與“被管”的“上對(duì)下”傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ交颉皺?quán)力者”與“服從者”之間的單一關(guān)系，而是居于平等的熱心幫扶、服務(wù)。

從該類新聞的內(nèi)容中可以看出，城管在為人民履行著本職范圍內(nèi)或超出本職范圍的服務(wù)，此類城管媒介形象對(duì)于以往單一甚至偏激的傳統(tǒng)形象是為十分有益的補(bǔ)充。但是，我們從新聞的標(biāo)題不難看出，即使在對(duì)城管進(jìn)行正面的報(bào)道，報(bào)道者的情感態(tài)度卻依然表現(xiàn)出曖昧色彩，諸如“被疑作秀”、“城管來(lái)了……”等，有利用受眾對(duì)城管的刻板認(rèn)知經(jīng)驗(yàn)而賺取眼球的嫌疑。

1.2 工作難的弱勢(shì)執(zhí)法者形象

以往的報(bào)道，大多將城管自然的默認(rèn)為權(quán)力的擁有者與使用者，而@人民網(wǎng)也從側(cè)面將城管弱勢(shì)的一面給顯露出來(lái)，這無(wú)疑會(huì)使得城管的真實(shí)形象在媒介中表現(xiàn)得更加立體化，盡管此類報(bào)道的數(shù)量還實(shí)屬寥寥。該類報(bào)道有，《濟(jì)南一商販掀翻自家攤位 高喊城管“暴力執(zhí)法”》、《又一起……城管與小販互跪》、《城管砸了西瓜攤？！真相是……》、《城管給小販寫信：都為了養(yǎng)家》、《城管拆除占道經(jīng)營(yíng)小攤 遭攤主潑開水燒傷》、《沈陽(yáng)女城管執(zhí)法遭小販踹頭毆打 稱不后悔當(dāng)城管》等。

城管集中行使行政處罰權(quán)的范圍，包括無(wú)證違法建設(shè)處罰、違法占路處罰、無(wú)照經(jīng)營(yíng)處罰、市政管理、停車管理、園林綠化執(zhí)法、黑車管理、商鋪招牌管理等。換言之，城市管理方面凡是棘手的工作，基本上交給了城管去執(zhí)法，并且執(zhí)法對(duì)象大多是社會(huì)的底層人士。工作的繁雜、艱難，執(zhí)法對(duì)象的弱勢(shì)，都給城管的工作帶來(lái)了諸多的不便，更自不必提社會(huì)對(duì)其的偏激態(tài)度了。通過(guò)此類的城管媒介形象的報(bào)道，有利于人民對(duì)城管的形象形成更為理性的立體化認(rèn)知。

1.3 非法執(zhí)法者形象

“非法執(zhí)法者”的視域要遠(yuǎn)大于“暴力執(zhí)法者”，后者僅僅作為前者的一種屬概念，二者實(shí)屬于種屬關(guān)系。換而言之，城管的非法執(zhí)法行為不僅僅表現(xiàn)為暴力執(zhí)法，還有許多非暴力但仍然屬于非法的，“碰瓷執(zhí)法”便是近來(lái)出現(xiàn)的其中的典型。《城管“碰瓷執(zhí)法”欲嚇走攤販 網(wǎng)友：影帝》中河北一城管在執(zhí)法時(shí)因多次勸阻攤販無(wú)果，于是突然倒地，且向同行求救大呼道“報(bào)警”；《城管制止大媽發(fā)廣告 爭(zhēng)執(zhí)中雙方都倒地》中城管的不必要的倒地，此理亦然。暴力執(zhí)法則自然是新聞媒介報(bào)道中的常態(tài)了，該類報(bào)道有《貴陽(yáng)城管扇女商販耳光被停崗 警方：雙方均動(dòng)手》、《武漢城管執(zhí)法時(shí)與瓜販發(fā)生沖突 13歲少年被打傷》、《沈陽(yáng)一大學(xué)生遇城管執(zhí)法 因拿手機(jī)打電話被毆打》、《江蘇千萬(wàn)富翁因拍攝城管打人照片遭群毆》、《城管圍毆七旬老夫妻 領(lǐng)導(dǎo)回應(yīng)：老人先動(dòng)手》等。

非法執(zhí)法者形象在城管的新聞媒介形象中所占的比例明顯居高，并且在經(jīng)過(guò)網(wǎng)絡(luò)傳播之后對(duì)其產(chǎn)生的影響極為惡劣。這恰好和我們對(duì)城管的先驗(yàn)認(rèn)知似乎達(dá)成了某種吻合，同時(shí)新聞媒介對(duì)此類報(bào)道不斷的“推陳出新”又強(qiáng)化了這一既有認(rèn)知傾向。

2. 城管媒介形象建構(gòu)的污名化成因分析

城管媒介形象建構(gòu)的污名化，我們不能僅僅簡(jiǎn)單的將其視作一類新聞報(bào)道事件，而應(yīng)該更是屬于一復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)象于新聞媒介傳播中的鏡像。是故，我們有必要考察產(chǎn)生這一特殊現(xiàn)象的社會(huì)環(huán)境，并且在城管、小攤販（還有其他執(zhí)法對(duì)象）、新聞媒介的互動(dòng)關(guān)系中來(lái)具體考察以便做出科學(xué)理性的分析。

2.1 城市管理制度建設(shè)的不健全

城管執(zhí)法是城市管理的重要組成，其執(zhí)法的法律依據(jù)是1996年頒布的《行政處罰法》，以及各城市出臺(tái)的地方性法規(guī)。城管執(zhí)法可謂是綜合執(zhí)法，基本上屬于“無(wú)所不管”，并且“借法執(zhí)法”， 即“執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中，明知某種行為是違犯法律法規(guī)的，但由于本行業(yè)的法律法規(guī)沒有明確的規(guī)定，因而借用其他行業(yè)的法律條文進(jìn)行執(zhí)法的行為”^[1]。綜合執(zhí)法權(quán)范圍的混雜也是前所未有的，據(jù)“南京市城管綜合行政執(zhí)法總隊(duì)政委司徒幸福說(shuō)，南京城管的執(zhí)法涉及65部法規(guī)，如果每部法規(guī)涉及10項(xiàng)處罰權(quán)的話，加起來(lái)就是650項(xiàng)處罰權(quán)”^[2]。由此，可想而知其相關(guān)制度建設(shè)的不健全程度。

除了涉及城管的法律法規(guī)的混雜不清，城管隊(duì)伍的工作人員的產(chǎn)生也比較混雜，“既有通過(guò)國(guó)家公務(wù)員考試或者事業(yè)單位考試進(jìn)入城管編制，并且通過(guò)了相關(guān)執(zhí)法資格考試，屬于具有執(zhí)法權(quán)的‘正規(guī)軍’，又有協(xié)助正規(guī)城管工作的協(xié)管員和承擔(dān)城管外包工作的‘雇傭軍’，還有業(yè)務(wù)多次外包后產(chǎn)生的或完全冒充的‘偽軍’”^[3]。隊(duì)伍人員來(lái)源的混亂狀態(tài)，也從源頭上給城管造成了不良的根由，致使能以很好的運(yùn)作。除此之外，城管的監(jiān)督機(jī)制表現(xiàn)得也不能算是城管的，近些年來(lái)社會(huì)一直發(fā)出諸如此類的疑問(wèn)，“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督城管？”從一則新聞《錦州出新招：請(qǐng)市民監(jiān)督“城管”》中不難看出，法律機(jī)制層面對(duì)城管的監(jiān)督似乎還十分不健全。

2.2 執(zhí)法者及其對(duì)象道德修養(yǎng)的缺失

毋庸諱言，部分城市執(zhí)法者在執(zhí)法過(guò)程中表現(xiàn)得十分粗暴，對(duì)待老幼也不能溫和，比如《城管圍毆七旬老夫妻 領(lǐng)導(dǎo)回應(yīng)：老人先動(dòng)手》、《武漢城管執(zhí)法時(shí)與瓜販發(fā)生沖突 13歲少年被打傷》等。此類現(xiàn)象已經(jīng)不再新鮮，自不必贅言。但是，對(duì)任何深具復(fù)雜性的社會(huì)矛盾，我們都不能將其癥結(jié)簡(jiǎn)單的、片面的歸結(jié)于某個(gè)人或某個(gè)群體，城管媒介形象建構(gòu)的污名化亦然。通過(guò)上文的論析，我們發(fā)現(xiàn)城管和小攤販之間的矛盾沖突的原因并不全指向城管，小攤販也的確難辭其咎。新聞媒體對(duì)這類事件也偶有報(bào)道，諸如《濟(jì)南一商販掀翻自家攤位 高喊城管“暴力執(zhí)法”》、《城管砸了西瓜攤？！真相是……》、《城管拆除占道經(jīng)營(yíng)小攤 遭攤主潑開水燒傷》、《沈陽(yáng)女城管執(zhí)法遭小販踹頭毆打 稱不后悔當(dāng)城管》等，從中我們即可發(fā)現(xiàn)小攤販也并不都是弱勢(shì)者乃至受害者。

城市管理者接觸的執(zhí)法對(duì)象大多是社會(huì)底層人群，執(zhí)法過(guò)程又多發(fā)生在公眾場(chǎng)合，所以雙方注重各自的道德修養(yǎng)便顯得尤為重要。并且，即使法律法規(guī)達(dá)到了高度的建立健全，那也不可能盡善盡美的解決一切糾紛。

2.3 新聞媒介及受眾法制觀念的阻滯

若談新聞媒介報(bào)道的法制化滯后，似乎已經(jīng)不再新鮮并且“老生常談”了，但是又由于其產(chǎn)生的惡劣影響便顯得不得不談。如此循環(huán)尷尬的境地，著實(shí)應(yīng)該引起我們的深思。通過(guò)對(duì)以往涉及城管的新聞報(bào)道的梳理、分析，我們發(fā)現(xiàn)新聞媒介在相關(guān)報(bào)道的過(guò)程中有如下明顯的傾向性：一，一味的執(zhí)著于報(bào)道城管的負(fù)面形象；二，肆意的給城管群體貼標(biāo)簽，致力于以個(gè)體的非法行為來(lái)置換群體行為特征。

通過(guò)上文我們對(duì)人民網(wǎng)微博近一年來(lái)關(guān)于城管的報(bào)道的統(tǒng)計(jì)，數(shù)據(jù)顯示涉及城管的負(fù)面媒介形象的報(bào)道占有最大的比例，已經(jīng)是不爭(zhēng)的事實(shí)。此類鋪天蓋地的報(bào)道，反而給讓我們覺得城管暴力執(zhí)法似乎已經(jīng)不再是“新聞”，城管兢兢業(yè)業(yè)反而成了“新聞”。有鑒于此，我們不禁提出疑問(wèn)，新聞媒介為何對(duì)似乎已經(jīng)失去新鮮感的城管暴力執(zhí)法窮追不舍？新聞媒介對(duì)城管這一社會(huì)群體的負(fù)面報(bào)道的執(zhí)著，忽略了其正面形象的特征。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，城市人口流動(dòng)性加速，城管對(duì)我們城市的貢獻(xiàn)是不容抹去的。能夠跟城管發(fā)生正面摩擦的人群，我想還占少數(shù)，我們獲得對(duì)城管形象的認(rèn)知大體上還是來(lái)自于新聞媒介。那么，新聞媒介對(duì)城管形象報(bào)道的如此不平衡，所造成的城管形象的損失理應(yīng)由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)？

肆意的給城管貼標(biāo)簽，即“對(duì)事件的高度濃縮與概括，以充滿智慧的挖苦和諷刺博得廣大網(wǎng)民的意會(huì)言傳和廣泛參與”^[4]，并且于其中試圖用個(gè)體的行為潛在的置換了群體的行為特征?！赌喜枪軋?zhí)法車撞死中學(xué)生 同學(xué)稱從身上壓過(guò)去》一經(jīng)網(wǎng)絡(luò)傳播，便造成了一場(chǎng)網(wǎng)民的罵戰(zhàn)，對(duì)城管的責(zé)難自不待言。且不論此事件的是非，新聞媒介在報(bào)道的時(shí)候，可否不將“南昌”、“城管執(zhí)法車”、“中學(xué)生”等此種社會(huì)群體的指稱置換了個(gè)體間的行為？為吸引受眾而帶來(lái)的對(duì)某社會(huì)群體的無(wú)意識(shí)的抹黑，社會(huì)群體與群體之間的撕裂感，其責(zé)任我們想不容推卻的。

鮮有論者提及新聞受眾的法制觀念的淡薄。從網(wǎng)絡(luò)熱點(diǎn)事件的傳播中我們發(fā)現(xiàn)，只要發(fā)生城管和小攤販之間的摩擦，新聞受眾便幾乎輿論一邊倒，同情小攤販，這似乎已經(jīng)成為“集體無(wú)意識(shí)”。 由于生活的皆不易，大多數(shù)均處于社會(huì)底層，受眾在與小攤販形成的“想象的共同體”^[5]中很容易給其理性的認(rèn)知帶來(lái)?yè)p害，以及引起階層間的矛盾對(duì)立感。除此之外，有的受眾甚至“借城管以泄憤”，仇官、仇富等。以具體客觀的事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，我們的受眾還很難做到。部分新聞受眾借助其自媒體平臺(tái)對(duì)城管媒介形象的污名化的推波助瀾，倒逼著我們反觀其法制觀念的阻滯。

3. 城管媒介形象的理性重構(gòu)路徑

鑒于上文對(duì)城管媒介形象建構(gòu)的污名化論析中發(fā)現(xiàn)的存在問(wèn)題，我們有針對(duì)性地提出以下其理性重構(gòu)的合適路徑。

3.1 城市管理制度的科學(xué)規(guī)劃，實(shí)行全國(guó)性的對(duì)城市管理者的統(tǒng)計(jì)管理，并加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制

城市執(zhí)法管理的法律依據(jù)是1996年頒布的《行政處罰法》，以及各城市出臺(tái)的地方性法規(guī)。因?yàn)槿珖?guó)性的法律與各個(gè)地方性的法規(guī)的結(jié)合，帶來(lái)了一定程度上的“混亂”現(xiàn)象，比如只要出了事便指責(zé)于“臨時(shí)工”，于是應(yīng)該建立健全全國(guó)性的城管管理法，取消地方性的法規(guī)。這其中還包括，讓城管部門真正的成為獨(dú)立行使自己執(zhí)法權(quán)的部門，不再是“借法執(zhí)法”，于是理清其與其他部門的關(guān)系亦非常重要。乃至于城市管理者的表層形象問(wèn)題，應(yīng)該統(tǒng)一為全國(guó)性的執(zhí)法工具、制服等，完全成為城管的“正規(guī)軍”。在招收城管的過(guò)程中，適當(dāng)?shù)奶岣摺伴T檻”，比如提高學(xué)歷要求，一來(lái)可以提高城管隊(duì)伍的素質(zhì)，二來(lái)也可以解決部分人員的就業(yè)問(wèn)題。

3.2 重視對(duì)城市管理者，以及執(zhí)法對(duì)象的德育培養(yǎng)，增強(qiáng)二者之間的互相理解與配合

無(wú)論法律多么的健全，也不可能盡善盡美，況且很多生活中的瑣事僅存在于道德的層面上。組織一些社會(huì)活動(dòng)，讓城管和小販均參與其中，比如說(shuō)可以每年定期的讓小販和城管嘗試著幾天時(shí)間的“互換身份”以便于其換位思考、感同身受。通過(guò)身份角色的互換，來(lái)讓城管和小販彼此之間增加互相的理解與寬容，從而可以調(diào)整城管的管理態(tài)度和服務(wù)態(tài)度，小販也反過(guò)來(lái)理解城管的難處。在寬容和諧的氣氛中，來(lái)商討城市管理的秩序問(wèn)題，這將是一條合適的解決路徑。

3.3 加強(qiáng)對(duì)新聞媒介和受眾的法制化管理，并對(duì)城管形象實(shí)現(xiàn)良性重構(gòu)

有鑒于“城管的媒介形象緣于媒體的話語(yǔ)建構(gòu)”^[6]，那么首先應(yīng)該于法律層面對(duì)新聞媒介的傳播做出規(guī)范，對(duì)諸如肆意的、甚至惡意的“標(biāo)簽化”給出應(yīng)有的處罰；并且，重視對(duì)城管報(bào)道的均衡性，避免既有的片面、偏激，將城管對(duì)我國(guó)城市化建設(shè)中所做巨大貢獻(xiàn)的一面呈獻(xiàn)給社會(huì)。

除此之外，加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)民的法制化管理，不能任其肆意的“語(yǔ)言狂歡”與“借城管以泄它憤”，讓其對(duì)自己的言論肩負(fù)應(yīng)有的法律責(zé)任。受眾常常于人情和法制之間毫無(wú)理由、毫不費(fèi)力的同情于、偏向于前者，這是我國(guó)幾千年的人情社會(huì)所致，雖有值得肯定的一面，但是在今天的法制化社會(huì)里也同樣是值得警惕的。