大部制改革：基于經濟學視角的分析

1.緒論

隨著我國社會主義市場經濟體制逐步發(fā)展完善，國民經濟水平日益提高，經濟的快速發(fā)展推動了國家行政體系的優(yōu)化改革，同時，我政府也在積極探索能促進國家經濟進步的行政資源配置深化改革道路[1]。只有將行政體系調整到與國民經濟發(fā)展相配合的狀態(tài)，也就是一手抓經濟基礎，一手抓上層建筑，加強二者的相互作用，只有這樣才能真正實現(xiàn)國家綜合實力的升華。

黨的第十七屆二中全會對我國行政系統(tǒng)做出了改革聲明：必須提高大部制的探索力度，加緊整合我國行政機構，爭取在2020年前構建起富有中國特色的社會主義行政大部制體系，實現(xiàn)行政部門間的有機協(xié)調與合作[2]。大部制改革的根部目的有三，一是實現(xiàn)我國行政體制轉型，二是優(yōu)化行政資源配置，三是建立與經濟發(fā)展相適應的行政機制。因此本文筆者結合經濟學理論，探析大部制改革的落實思路。

2.從經濟學角度認識大部制改革

2.1大部制改革的委托形式

從根本上看，大部制跟經濟學中的工作計劃命題具有一致性。大部制類似經濟學中提出的完全委托形式。我們可以把人民代表大會看作任務委托方，將多項

任務分別交托給任務執(zhí)行人，也就是行政部門，詳情見圖1。

圖1 大部制委托示意圖

這個類型的行政效率函數(shù)屬于規(guī)避風險的類型，風險系數(shù)用η。此處，可以用經濟學設計一個行政委托任務，將執(zhí)行任務部門需要付出的資源設為a，那么執(zhí)行任務需要消耗的成本為：Ca=2+δca，從常規(guī)經濟合約原理來看，δ代表的是行政任務具有的技術獨立性，根據約定俗成的計算習慣δ≥0。

在行政部門完成委托任務后，委托方可以獲得一定效益x=a+ε，ε代表變量，方差可以用（σ）2表示，其中k屬于任務的風險參數(shù)。委托方需要支付一定的報酬給執(zhí)行部門，即：w=aχ+r，r代表固定報酬，α代表鼓勵度。通過上述設定，可以將部門等價計算為:CE=αa+r-α2（σ）2-a2-δa。

2.2行政資源的優(yōu)化配置

2.2.1行政資源的內容

大部制改革強調行政機構的職能轉移，將行政資源的優(yōu)化配置建立在行政機構只能轉移的基礎之上，提高行政資源的利用率和有效性。要實現(xiàn)行政資源的優(yōu)化配置，首先要弄清楚何謂“行政資源”，概括來說行政資源包含三大內容：首先，行政機構執(zhí)行三大國家職能（立法、行政、執(zhí)法）的過程需要消耗大量的國家資源；其次，中國的社會主義市場經濟模式明顯區(qū)別于資本主義國家的市場經濟模式，政府在國家經濟發(fā)展的過程中發(fā)揮了重要的干預作用，甚至引領著國家經濟發(fā)展方向，比如，當國內爆發(fā)經濟危機時，政府需要調動資源對危機進行處理；又如汶川發(fā)生地震后，政府既要治理地震災情又要控制經濟局勢；政府干預經濟發(fā)展能有效控制國內經濟動蕩，確保國家經濟總體呈上升趨勢平穩(wěn)發(fā)展。第三是行政隊伍的人力資源。我國各級行政機構每年都會在全國招募篩選優(yōu)秀的行政人才充實基層干部隊伍。

2.2.2優(yōu)化配置行政資源的目的

   從優(yōu)化行政資源的層面看，大部制改革主要探討的問題是行政機構劃分問題，要將當前小而多的行政機構劃分方式轉移為大而少的劃分方式，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置和行政資源的有效利用。大部制改革優(yōu)化資源配置的根本目標有二，一是當政府部門運用行政手段對市場經濟進行干預時，在不影響市場發(fā)展的基礎上對市場進行有力的監(jiān)督管理；二是促進政府職能轉型，確立服務公眾的政府職能。

2.3構建適應市場經濟發(fā)展的行政體系

2.3.1政府干預市場經濟的必要性    

通過調研資本主義國家的政府行政機制，筆者發(fā)現(xiàn)，通常國家市場經濟得以穩(wěn)健發(fā)展有賴于政府行政的有效干預。如果政府沒有對市場經濟采取司法監(jiān)督，市場在進行匿名交易時，交易雙方的權益就難以得到保障；如果政府疏于干預市場經濟，長此以往國家的經濟市場必然會爆發(fā)信任危機，造成交易額大幅下降的情形，信任危機，甚至會蔓延至全社會，使整個社會發(fā)生動蕩。因此，干預國家市場經濟機制運行，是確保市場經濟穩(wěn)健發(fā)展，維護社會安穩(wěn)的必要行政舉措。

2.3.2建立適應經濟發(fā)展行政體制的目的

根據筆者調查，通常市場經濟發(fā)展程度越高的國家，政府運用行政手段對市場進行干預的程度也越深。從這一現(xiàn)象看，我們可以認為，市場經濟的發(fā)達程度，取決于國家行政干預的有效性，要想使國家市場經濟發(fā)展興旺，政府必須對經濟市場實行嚴格精密的監(jiān)督控制。從全世界范圍看國家干預市場經濟的情形，基本呈現(xiàn)出的格局為“大政府和大市場”，因此，大部制改革提出的“建立適應市場經濟發(fā)展的行政體制”這一改革目的，其根本落實關鍵并不是裁減部門和人員，而是通過改革當前的行政系統(tǒng)使各個政府部門實現(xiàn)職能協(xié)調與行政配合，進而使國家行政機構能更好地干預市場經濟發(fā)展[3]。

2.4實現(xiàn)行政機構職能轉移

2.4.1我國行政機構的分權制度

新中國的政府權力劃分制衡制度是議行合一制，議行合一制度不同于古代的三省六部制，也區(qū)別于西方資本主義國家的三權分立制。當前我國政府在全國人民代表大會、國務院與最高法院下面分設了許多行政機構和部門使我國行政權力逐層細化，采取這樣的分權方式其原意是為了配合社會經濟發(fā)展需要，提高政府部門行政職能的針對性，防止權力劃分出現(xiàn)重疊交叉情況和權力高度集中在某一機構的情況，為人民提供更好的行政公共服務。

2.4.2當前行政機構劃分形式的弊端

（1）行政部門權力劃分過于細碎

但從當前我國行政實踐情況看，國家機關的下設部門過于細化、國家權力過于分散，導致了行政機構的職能呈現(xiàn)出“零碎化”現(xiàn)象，隨著社會經濟發(fā)展“零碎化”程度不斷加深。并且，原本細化行政部門是為了防止職能重疊，但由于部門過多難以實現(xiàn)統(tǒng)一管理，也難以落實統(tǒng)一政令，許多部門在行政時互相造成阻礙，推卸責任的情況屢屢出現(xiàn)。比如，在食品生產的全過程中都有相應政府部門的監(jiān)督，但最終仍然無法杜絕食品質量安全事件發(fā)生。以乳制品為例，企業(yè)在養(yǎng)殖乳牛的過程中，有地方農業(yè)機構對牧場進行監(jiān)督管理，企業(yè)在進行乳制品加工時，有質量檢驗機構監(jiān)督，而在乳制品進入市場進行銷售時，有商業(yè)部門監(jiān)督管理，在乳制品運送到全國各地的過程中，有交通部門進行監(jiān)督管控，在乳制品出現(xiàn)問題時有地方防疫站進行檢測管理，但經過若干部門的監(jiān)督把關后，乳制品質量危機仍然屢次大規(guī)模爆發(fā)。

（2）行政部門與公眾之間存在利益沖突

除了行政機構職能零碎化問題之外，當前我國行政職能劃分還存在另一個更嚴重的問題，就是行政部門與社會集體之間存在利益矛盾。例如在“十一五”發(fā)展綱要中提出了三網融合目標，這個目標是指將電信網、廣播電視網、互聯(lián)網三網聯(lián)合起來，促進我國信息建設全面發(fā)展，為人民群眾提供更便利的信息服務，其中數(shù)字電視就是三網融合的成果之一[4]。但過去了五年，三網融合目標至今仍未得到有力落實。這幾年間，國內各大城市都安裝了完備的有線和無線形式的通信系統(tǒng)網絡，通信網絡技術在我國已經相當成熟， “三網融合”遲遲無法落實，究其原因并不是技術層面的問題，而是行政部門之間沒有做好協(xié)調工作，導致計劃一再拖延。

2.5.3實現(xiàn)行政機構職能轉移的必要性

上文中，筆者分析了當前我國行政部門權力劃分中存在的問題，大部制改革之所以提出“實現(xiàn)行政機構職能轉移”目標，正是為了徹底解決這些問題，對行政部門進行“大而多”的劃分改革，將部門劃分為有利于我國市場經濟發(fā)展的形式。例如，取消某些部門審批產品和服務的職能，禁止行政部門運用特權給企業(yè)“開后門”。如果不改革行政資源的分配方式、不改變審批職能的劃分方法，大部制改革最終也只能流于表面，無法從根本上革新我國的行政體系。

3.從經濟學角度分析落實大部制改革的思路

3.1以共同利益為改革基礎

3.1.1大部制改革與政府之間的利益矛盾

   當前在我國實行大部制改革的過程中，常有人提出部門利益問題。所謂部門利益問題，是指在對行政部門進行大部制改革的過程中，許多部門會被廢除或合并，那么部門的領導者與公職人員就要被迫接受崗位調動或下放。顯然，大部制改革會威脅到某些部門和公職人員的個人利益，因此這些部門和公職人員會對改革產生抵觸，成為落實改革的障礙。

西方政治經濟學中指出，雖然從根本上來說，政府行使的是人民的權利應該代表人民的利益，但在長期發(fā)展中，政府自身已經成為了一個利益集團，因此政府在行政過程中必然會維護自身利益，不可能真正做到不求回報。因此，在當前我國的行政體系中，從中央到地方都存在著領導干部追求個人政績和個人利益最大化的情況。我國的行政系統(tǒng)常年存在粉飾過失、推卸責任、分割權力等沉疴，如果不將這些痼疾拔除，部門職能的零碎化問題、部門的利益矛盾問題將會愈演愈烈，對國家體制和市場經濟建設造成危害[5]。

3.1.2以共同利益為指導的改革思路

基于上述問題，筆者認為要徹底推行大部制改革，必須以共同利益為改革的出發(fā)點，在不損害政府與社會大眾固有利益的情況下，通過改革來實現(xiàn)集體利益的增長。如果在推行改革的過程中，利益分配不均，必然會引發(fā)受害方的抵制和反抗，最終導致改革失敗。浙江省作為大部制改革的示范點就很好地落實了“尋求共同利益，推進大部制改革”工作：在不改變公職人員職位和行政機組織內部構成的的情況下，將原部門取消，并統(tǒng)一歸結到“委員會”的手中，而中央下放的財政撥款也不再需要層層下放，都交由“委員會”統(tǒng)一使用，而“委員會”本身并不是一個行政部門，只是一個負責行使決策權的管理組織。通過這樣的改革不但實現(xiàn)了行政部門的職能大部制，同時也沒有犧牲部門和公職人員的自身利益。事實上，大部制改革不但不會損害部門和公職人員的利益，還可以運用資源優(yōu)化配置手段，大幅提升行政部門踐行職責的效率，使公職人員免于承擔行政責任風險。

3.2自上而下實施改革

3.2.1改革方向失當?shù)膯栴}

從中央到地方，各級政府的權力劃分必須平衡，因此，大部制改革的落實工作不能僅靠某一層行政部門來進行。如廣東省的順德市作為大部制改革的另一嘗試點，因沒有做到“自上而下落實改革”就遭遇了十分尷尬的局面。順德市把原本劃分得較為零碎的黨政組織進行整合，將零散組織統(tǒng)一成一個黨政機構，在組織統(tǒng)一后雖然組織原有的領導都分派到得了管理崗位上，但之后統(tǒng)一黨政機構不再增設管理行政的領導，工資待遇仍然維持舊制度。可雖然順德市實行了大部制改革，但順德市上層的佛山市、廣東省和中央并沒有全面實行大部制改革，當上層各個行政部門要召開會議時，順德市便因部門縮減、干部不足，難以一一派遣副部以上的領導去參與上級會議。

3.2.2確立“自上而下”的改革思路

順德市的例子讓我們認識到這樣一個道理，國家在推行大規(guī)模的行政改革時，必須落實改革的統(tǒng)一配套，將改革目標滲透到全國范圍，才有可能從根本上實現(xiàn)改革目標。當前我國的行政體制改革仍然存在個別城市“單打獨斗”的情況，這樣不利于大部制改革的全面落實。如果自下而上進行大部制改革，難免會出現(xiàn)體制改革“中氣不足”的情況，因此要推進改革必須從從頂層建設著手，使改革的清泉層層滲透，才能提升大部制改革決策的統(tǒng)一協(xié)調效果。

4. 大部制改革在市場經濟環(huán)境下的發(fā)展趨勢

4.1將大部制改革滲透到社會主義市場經濟體制

基于大部制改革“構建適應市場經濟發(fā)展的行政體系”這一改革目標，大部制改革必然要滲透到我國社會主義市場經濟體制建設中。將《反壟斷法》作為改革的主要依據，對干預市場經濟，負責監(jiān)控市場的商業(yè)行政機構、商務行政部門、開發(fā)改革機構等政府組織進行職能整合歸并，取消職能過于分散細碎的部門、裁汰無作為的冗員，嚴格控制審批權和特許權的下放，禁止行政部門獨自審批商品市場，并將行政機構干預市場的職能集中在制定規(guī)章和監(jiān)督市場活動上。

4.2將大部制改革滲透到市場金融管控體制

將大部制改革落實到我國經融活動中，是市場經濟環(huán)境下大部制改革的另一推進趨勢。遵循經融行業(yè)的運作方向實行金融的大部制改革，可以強化我國金融業(yè)的風險應對機制，提高金融業(yè)的安全性。20世紀末，資本主義國家已經開始將金融體制從分散監(jiān)督經營向統(tǒng)一監(jiān)督經營轉型。雖然在度過了全球經融風暴之后，部分經濟學家對金融體制的轉型提出了質疑，但資本主義國家不僅對金融業(yè)的監(jiān)管標準進行個改革，還對經融業(yè)的統(tǒng)一經營進行了改革，使統(tǒng)一經營模式更為健全。

4.3將大部制改革滲透到中央財政體制

依據我國公共財政制度建設需求，要將大部制改革滲透到中央財政體制建設中，建立富有中國特色的國家財政運作體系，使經濟文明與政治文明齊頭并進。通過大部制改革，將我國分散的經濟職能進行統(tǒng)一，這些經濟職能主要有：社會管控職能、公眾財務收支審計職能、財務收支預算職能等，除此之外，我國還有許多的財政收費款項、公眾基金、能源開發(fā)收入和土地開發(fā)收入，將管理這些款項的管理職能綜合起來，交由管理國家稅收的部門進行統(tǒng)一支配，取消職能零碎、冗雜的下級項目部門，將部門公職人員歸并到國稅部門中。

4.4將大部制改革滲透到現(xiàn)代社會治理體制

當前我國正在建立以政府部門管控和社會自我監(jiān)督相結合、政府部門領導和社會大眾參與的現(xiàn)代化社會管理體系，在大部制改革的推進過程中，應建立社會管理體系的要求，要對當前的與社會機構相關的規(guī)章制度進行修繕。當前中央政府正在評估把工商政府機構中的企業(yè)錄入職能與民政機構的社會組織錄入職能相統(tǒng)一的可行性，通過這樣的方法來削弱政府部門的市場準入職能。

【參考文獻】

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