破解“熱改困局”

 2003年7月21日，建設(shè)部等八部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于城鎮(zhèn)供熱體制改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》（建科[2003]148號(hào)），標(biāo)志著我國供熱體制改革正式啟動(dòng)。然而，改革進(jìn)行了已有10個(gè)年頭，現(xiàn)階段卻陷入一種“熱改困局”的境地。供熱計(jì)量改革不斷被提到國家的工作日程上來，到“十二五”期末，建筑節(jié)能要形成1.16億噸標(biāo)準(zhǔn)煤節(jié)能能力，而深化供熱體制改革，全面推行供熱計(jì)量收費(fèi)制度，推進(jìn)北方采暖地區(qū)既有建筑供熱計(jì)量及節(jié)能改造，要形成2700萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤節(jié)能能力[1]。截至2011年底，北方地區(qū)民用建筑集中供熱面積為375808萬m2，占民用建筑總面積的66.32%，其中計(jì)量收費(fèi)面積為47019萬m2，僅占集中供熱面積的9.15%[2]，計(jì)量收費(fèi)率大幅度低于熱化率，換言之，北方地區(qū)的供熱計(jì)量收費(fèi)工作嚴(yán)重滯后于集中供熱工作。
跳出改革通病的圈子，“熱改困局”將不僅僅是一個(gè)管理層面的問題，更是一個(gè)經(jīng)濟(jì)層面的問題，是各利益相關(guān)主體進(jìn)行博弈的結(jié)果。本文從三方博弈的角度入手，對(duì)“熱改困局”進(jìn)行探索。
1 面向三方主體的分析框架
“熱”作為一種特殊物質(zhì)，已經(jīng)從原本的福利轉(zhuǎn)變?yōu)樯唐?，而這種“商品”屬性賦予了集中供熱以市場化的理念。討論“熱改困局”離不開市場，在很大程度上，分戶熱計(jì)量的實(shí)現(xiàn)是要依靠市場機(jī)制的。這個(gè)特殊的市場涉及眾多的利益相關(guān)主體，其更應(yīng)有別于傳統(tǒng)意義上的買賣雙方市場機(jī)制。各利益相關(guān)主體有著不同的目的，不同的博弈使得針對(duì)各主體的解決方案存在著耦合①問題，牽一發(fā)而動(dòng)全身。圖1給出了面向三方主體的分析框架，而三方面臨的問題不同，需逐個(gè)分析。
1.1 政府的困境 政府在熱改中扮演了發(fā)起者、協(xié)調(diào)者、監(jiān)管者的多重角色。政府是政策的制定者，需站在全局的角度考慮，協(xié)調(diào)多方利益。首先，政府在對(duì)供熱企業(yè)的監(jiān)管上，缺乏一定的強(qiáng)制性措施，雖陸續(xù)有相關(guān)的政策出臺(tái)，如《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)供熱計(jì)量改革工作的意見》等，但從法律效力的角度看，層次較低使得這些政策的執(zhí)行力有所欠缺，又因?yàn)闊岣纳婕罢块T眾多，難免出現(xiàn)“政出多門”的情況，這使得各政策間的銜接性較差，供熱企業(yè)的執(zhí)行力不足也在情理之中了。其次，政府在對(duì)用戶的服務(wù)上，存在著熱分?jǐn)傆?jì)量難、繳費(fèi)收費(fèi)難、補(bǔ)貼難等情況。我國現(xiàn)行“兩部制熱價(jià)”計(jì)量繳費(fèi)方式，由基本用熱量與溫控用熱量所組成，按面積收費(fèi)的基本用熱量計(jì)算容易，難在溫控用熱量的計(jì)量。因?yàn)椤盁帷笨稍趹糸g傳遞，使得“熱”不能像水、電那樣計(jì)量，而房屋朝向與所在樓層的差異又涉及到了熱耗系數(shù)的修正問題。此外，國家對(duì)用戶的“暗補(bǔ)變明補(bǔ)”政策是實(shí)現(xiàn)供熱計(jì)量改革的前提條件，然而，這種補(bǔ)貼政策卻始終沒有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，這使得熱改的推進(jìn)艱難重重。
1.2 用戶的困境 用戶是熱改的關(guān)鍵一環(huán)，也是熱改后的最大受益者。供熱計(jì)量使人們更加重視溫控節(jié)能，采暖節(jié)能的同時(shí)必然帶來采暖費(fèi)的減少。然而，許多因素降低了用戶對(duì)熱改的積極性，使熱改陷入了另一種困境。首先，熱改要對(duì)管網(wǎng)及設(shè)備進(jìn)行改造升級(jí)，隨之產(chǎn)生了高昂的改造成本，單單拿戶用熱量表來說，用戶需承擔(dān)3千至5千元的費(fèi)用，有的地區(qū)甚至更高。其次，在人們的心中有著根深蒂固的“公平”與“平均”思想?！皹菞澯?jì)量，按戶分?jǐn)偂钡姆绞綖槲覀兲峁┝艘环N很好的思路，但這種方式很可能產(chǎn)生不同樓層、不同位置的用戶所繳納的費(fèi)用不一樣的結(jié)果，更有一種極端的情況，當(dāng)相鄰的五戶都停止供暖時(shí)，用戶的采暖耗熱量將增加至3倍以上[3]，這必然導(dǎo)致收費(fèi)難問題。最后，國家要考慮特困群體的問題。特困群體占了用戶相當(dāng)大的一部分，一般家庭尚未安裝一戶一表，要求特困家庭安裝計(jì)量裝置，通過溫控節(jié)能再給予補(bǔ)貼則顯得比較困難。
1.3 供熱企業(yè)的困境 供熱企業(yè)在改革中處于主體地位，在熱改的推進(jìn)中理應(yīng)發(fā)揮其主力軍的作用。北京市熱力集團(tuán)對(duì)供熱設(shè)備改造的經(jīng)驗(yàn)表明，實(shí)施供熱計(jì)量，供熱企業(yè)不僅可以節(jié)約能源，還可以擴(kuò)大供熱面積，這是供熱企業(yè)提高自身競爭力的重要途徑。誠然如此，供熱企業(yè)仍是缺乏積極性的。首先，供熱設(shè)備的改造及運(yùn)行模式的改變投入巨大，并涉及到大量的人力物力投入，供熱企業(yè)的前期投入量大，而投資回收期卻較長，巨大的壓力使得供熱企業(yè)對(duì)于改革一直保持謹(jǐn)慎的態(tài)度。其次，若改革進(jìn)展順利，在后期的運(yùn)營中，供熱企業(yè)還要承擔(dān)設(shè)備及管網(wǎng)的修理維護(hù)等期間費(fèi)用。最后，供熱采暖熱量價(jià)格確定的問題可能會(huì)阻礙一些企業(yè)的改革步伐。熱量價(jià)格包括供熱成本、稅金和利潤，供熱成本由價(jià)格主管部門經(jīng)過成本監(jiān)審核定來確定[4]。政府考慮到居民對(duì)于能源價(jià)格上升的承受能力較低，而未大幅度提價(jià)，可能會(huì)出現(xiàn)供熱企業(yè)成本倒掛現(xiàn)象[5]。
2 基于三方博弈的分析思路
供熱計(jì)量改革的收益主要在后期的運(yùn)營階段體現(xiàn)。如果把熱改作為一個(gè)項(xiàng)目的話，在改革進(jìn)行與后期運(yùn)營兩個(gè)階段（即項(xiàng)目的全生命周期）內(nèi)，考慮政府的節(jié)能、環(huán)保收益，考慮用戶的取暖費(fèi)減少，考慮供熱企業(yè)的經(jīng)濟(jì)收益增加，這都是一個(gè)穩(wěn)賺不賠的。然而現(xiàn)狀卻是各方的利益得不到協(xié)調(diào)，使他們之間的博弈陷入“囚徒困境”[6]。
從上一節(jié)的分析可以看出，用戶的問題是：在確保供暖舒適的前提下，用暖費(fèi)要比熱改前有一個(gè)明顯的降低；供熱企業(yè)的問題是：不能因?yàn)闊岣亩绊懽陨淼慕?jīng)濟(jì)收益；政府的問題是：協(xié)調(diào)各方利益，在滿足用戶與供熱企業(yè)要求的同時(shí)，通過相關(guān)政策的推行，推動(dòng)改革的進(jìn)行。在這個(gè)分析的基礎(chǔ)上，可以得到表1所示的利益相關(guān)主體目標(biāo)矩陣，該矩陣包括“利益相關(guān)主體”和“成本-收益目標(biāo)”兩個(gè)維度，在縱向上分為政府、用戶、供熱企業(yè)三方主體。
博弈論的重點(diǎn)在于博弈各方之間利益的協(xié)調(diào)，最終結(jié)果是博弈各方的共贏。熱改本身也是這樣，改革者要付出成本，而成果卻要大家共享，盡管各方都認(rèn)為改革好，卻沒有人真正去推動(dòng)它，使之陷入一種“熱改困局”。從中我們可以得到一個(gè)重要的結(jié)論：一種制度（體制）安排，要發(fā)生效力，必須是一種納什均衡②，否則這種制度安排便不能成立[7]。
“囚徒困境”反映了一個(gè)深刻的問題，即個(gè)人理性與集體理性的沖突。從這個(gè)沖突入手，若要找出各方利益的均衡點(diǎn)，就需要先理清各主體之間的博弈關(guān)系，以及不同解決方案之間的耦合關(guān)系。于是產(chǎn)生了一個(gè)新的分析思路：熱改陷入困局，一定是利益相關(guān)各方所選的戰(zhàn)略在組合上出了問題，無法形成推動(dòng)改革的合力；對(duì)三方間的博弈與解決方案間的耦合關(guān)系進(jìn)行梳理，或許能夠破解“熱改困局”。
3 破解“熱改困局”
首先分析三方間的博弈關(guān)系。政府和用戶之間存在著服務(wù)博弈（圖2（a）），這個(gè)博弈屬于完全信息動(dòng)態(tài)博弈。政府先采取行動(dòng)，所采取的措施要體現(xiàn)出用戶最關(guān)心的兩個(gè)問題：計(jì)量收費(fèi)的公平問題與系統(tǒng)改造成本合理分?jǐn)倖栴}，用戶在看到政府的相關(guān)政策后，選擇“積極配合”或“漠不關(guān)心”兩種戰(zhàn)略。政府和供熱企業(yè)之間存在著監(jiān)管博弈（圖2（b）），這個(gè)博弈仍是完全信息動(dòng)態(tài)博弈。政府只有保障了供熱企業(yè)的經(jīng)濟(jì)性收益，做好能源成本監(jiān)審工作，供熱企業(yè)才有積極性去推動(dòng)改革，完成改革的各項(xiàng)任務(wù)。用戶與供熱企業(yè)之間存在著經(jīng)濟(jì)博弈（圖2（c）），這個(gè)博弈屬于不完全信息動(dòng)態(tài)博弈。用戶（買方）要確保在供熱企業(yè)那里得到滿意取暖商品的前提下，實(shí)現(xiàn)所繳熱費(fèi)比改革前有所下降，而供熱企業(yè)（賣方）要通過新的市場機(jī)制，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)收入比改革前有所上升。然而，博弈的雙方并不知道彼此間所要采取的戰(zhàn)略，只能以對(duì)方所傳遞的信號(hào)強(qiáng)度作為判斷，然后采取相應(yīng)戰(zhàn)略。當(dāng)兩方所傳遞的信號(hào)有一方較弱時(shí)，此博弈將再次陷入“囚徒困境”。
然后分析解決方案之間的耦合關(guān)系。政府所制定的任何一項(xiàng)政策，都將會(huì)影響到局中所有的參與者，解決方案之間相互匹配、相互制約、共同發(fā)揮作用。舉例說明，政府的能源成本監(jiān)審所核定的供熱價(jià)格，若定的過高，雖供熱企業(yè)會(huì)欣然接受，政府也會(huì)因?yàn)橛脩糁匾暅乜毓?jié)能而享受到節(jié)能的社會(huì)收益，但負(fù)擔(dān)會(huì)落到用戶的肩上；若定的過低，用戶會(huì)因節(jié)省所繳熱費(fèi)而積極性高漲，而供熱企業(yè)卻會(huì)面臨較大的成本壓力，甚至許多企業(yè)會(huì)出現(xiàn)成本倒掛現(xiàn)象，交易本身尚且虧本，何談改革之動(dòng)力？因此，解決方案間的耦合性較差，使得原本促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步的功德轉(zhuǎn)變成了利益各方推諉扯皮的惡果。由此看來，許多看似行之有效的解決方案與改革措施，之所以會(huì)收效甚微，其源蓋出于此。
最后再回到“熱改困局”。這里的“困局”指的是現(xiàn)階段供熱計(jì)量改革難于推動(dòng)，有悖于改革產(chǎn)生的可觀收益的現(xiàn)象。如果熱改中各主體的博弈關(guān)系沒有理順，片段式地去分析某個(gè)主體，或者把注意力集中在某個(gè)主體上，就會(huì)產(chǎn)生一種“見樹不見林”的狀態(tài)，在這種狀態(tài)下去解決熱改難題也就失去了意義。此外，如果各解決方案之間的耦合關(guān)系不能了然于心，簡單地認(rèn)為好的解決方案沒有“副作用”，那么當(dāng)這種“副作用”積少成多時(shí)，就會(huì)把改革引入另一個(gè)“熱改困局”中。由此看來，利益相關(guān)主體間關(guān)系梳理不清晰，解決方案間耦合分析不明確，是造成我國“熱改困局”的主要原因。美國著名管理學(xué)學(xué)者彼得·圣吉認(rèn)為：如果一項(xiàng)行之有效的措施推行了很久，卻始終在原地踏步，那么一定存在一個(gè)各因素相互影響的環(huán)狀因果互動(dòng)關(guān)系，而不是簡單的線段式因果關(guān)系[8]。既然如此，加之我國供熱改革涉及的因素更加繁多，出現(xiàn)“熱改困局”也就不足為奇了。
4 結(jié)語
供熱改革是一項(xiàng)復(fù)雜的、困難的系統(tǒng)工程。這項(xiàng)工程之所以“復(fù)雜”，是因?yàn)樗婕暗睦嫦嚓P(guān)主體過多；之所以“困難”，是因?yàn)樗鉀Q的問題錯(cuò)綜復(fù)雜；之所以“系統(tǒng)”，是因?yàn)樗P(guān)系到經(jīng)濟(jì)至技術(shù)各個(gè)層面。供熱主體逐步退位，由原來的事業(yè)單位改制為供熱企業(yè)，足以看出政府對(duì)于“熱”的商品化及供熱市場化轉(zhuǎn)變的堅(jiān)定。改革雖困難重重，但這是一條不能回頭的路，即便是政府想要放棄，國際也不允許中國這個(gè)耗能大國走退路。歷史上國內(nèi)外的改革經(jīng)驗(yàn)告訴我們，改革的步伐不能一次邁得過大，需要一定的漸進(jìn)性，若此行路途遙遠(yuǎn)，何不另辟蹊徑？供熱計(jì)量改革亟需在實(shí)踐中進(jìn)行大膽的探索與嘗試。
注釋：
①耦合（coupling）原本是一個(gè)物理學(xué)的概念，這里被用來解釋各主體與解決方案之間相互匹配、相互制約、共同發(fā)揮作用的效應(yīng).
②納什均衡指的是這樣一種戰(zhàn)略組合，這種戰(zhàn)略組合由所有參與人的最優(yōu)戰(zhàn)略組成，也就是說，給定別人戰(zhàn)略的情況下，沒有任何單個(gè)參與人有積極性選擇其他戰(zhàn)略，從而沒有任何人有積極性打破這種均衡.