基于外部承壓環(huán)境的城投公司債務融資風險管理探究

引言：城投公司債務融資作為地方政府推動城市基礎設施及社會公益性建設的重要手段，在促進地方經濟發(fā)展的同時，亦面臨著復雜多變的外部承壓環(huán)境。自2008年金融危機以來，伴隨中央政府的財政刺激方案和地方政府的配套措施，城投公司迎來快速發(fā)展期。然而，此過程中暴露出的風險問題不容忽視。面對此情形，國家不斷加強對地方政府性債務的管理。2014年《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）發(fā)布，要求逐步剝離城投平臺的政府融資職能，強調政府支持的間接性；2017年財政部、發(fā)改委、司法部、人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會六部委聯(lián)合發(fā)布了財預〔2017〕50號文《關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》以及財政部印發(fā)的《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規(guī)融資的通知》（財預〔2017〕87號），進一步規(guī)范了地方政府融資行為，劃定紅線和注意事項，體現(xiàn)對融資平臺管理的嚴格要求。通過中央金融工作會議和金融監(jiān)管總局的機構改革，確立“黨管金融”的體制，從頂層設計上強化對金融活動的監(jiān)管，特別是對于地方政府融資平臺的風險管理。2023年9月，國務院辦公廳密文發(fā)送各地的《關于金融支持融資平臺債務風險化解的指導意見》（國辦發(fā)〔2023〕35號文，簡稱35號文），提出針對融資平臺債務風險化解的明確指導，表明政府化解債務風險、促進融資平臺向市場化轉型的決心。據中國城投協(xié)會、城投網等單位公布了《2023全國城投公司資產情況》、《2023全國城投公司負債情況》及《2023全國城投公司主體信用評級情況》數(shù)據顯示，城投公司的平均資產負債率為57.95%，同比增加1.13%。上榜的270家城投公司中，47家公司資產負債率低于50%；99家城投公司的資產負債率在50%-60%之間；124家城投公司資產負債率在60%及以上，占比46%。因此，在金融監(jiān)管日益嚴格和國內外經濟下行壓力雙重影響下，如何有效管理和控制債務風險成為城投公司可持續(xù)發(fā)展的重要課題。

一、城投公司的債務融資及外部壓力

（一）城投公司的債務融資概述

城投公司債務融資，作為地方政府支持城市基礎建設及公益項目的關鍵機制，扮演著“準市政債”的角色。根據銀保監(jiān)會與國家發(fā)改委的定義，此類融資平臺不僅由政府主導，而且其融資行為背后常常得到政府信用與財政收入的隱性支持，旨在滿足基礎設施建設和公益事業(yè)的融資需求。區(qū)別于純粹的市政債，城投債的發(fā)行體主要為城投公司等地方政府融資平臺，其資金主要用于公共建設和服務，如道路、橋梁建設及棚戶區(qū)改造等。由于其經營特性，城投公司往往無法通過自身經營利潤全額償還債務，因此，地方政府的直接或間接支持成為其償債能力的重要保障。此模式雖然有助于促進地方基礎設施和公益事業(yè)的發(fā)展，但也可能增加地方政府的隱性債務風險。城投債的存在，體現(xiàn)地方政府在基礎設施建設與社會發(fā)展中的積極作用，但隨之而來的債務管理和風險控制問題，亦是需要高度關注和深入研究的領域。

（二）城投公司債務融資發(fā)的外部壓力

自2008年全球經濟危機以來，我國對城投公司融資政策經歷了數(shù)輪“寬松-收緊”周期，反映出政府對債務融資環(huán)境調控的靈活性與嚴格性并存。通過嚴格的監(jiān)管和指導意見，政府意在引導城投公司優(yōu)化債務結構，減少過度依賴債務融資的風險，確保地方經濟和金融市場的健康穩(wěn)定。在此過程中，政府通過不斷出臺相關政策，旨在平衡經濟增長與債務風險管理之間的關系。2023年10月中央金融工作會議明確提出“黨管金融”，強調金融監(jiān)管的重要性，反映出政府對當前債務融資風險的高度重視。此外，2023年9月國辦發(fā)的35號文《關于金融支持融資平臺債務風險化解的指導意見》則明確了“穩(wěn)妥處置融資平臺存量債務風險、嚴控債務增量”的總體要求，并對重點省份的化債政策做出具體規(guī)定。監(jiān)管政策的收緊，不僅直接影響了城投公司的融資能力和成本，也對整個債務融資市場的穩(wěn)定性和發(fā)展方向產生深遠影響，是城投企業(yè)面臨的重要外部壓力。

二、基于外部承壓環(huán)境的城投公司債務融資風險分析

（一）公司主體層面

城投公司在主體層面的債務融資風險主要體現(xiàn)在財務風險、經營風險和管理風險上。

在財務風險層面，城投公司在擴大基礎設施建設投資時面臨顯著的現(xiàn)金流波動風險。由于此類項目特有的長回款周期和大額應收賬款，導致公司短期內現(xiàn)金流入不足以覆蓋日益增加的建設支出。現(xiàn)金流的時滯現(xiàn)象，不僅增加了公司短期流動性的壓力，還可能影響其長期的財務健康。在經營活動產生的現(xiàn)金流量發(fā)生大幅波動時，城投公司的盈利能力及償債能力將受到負面影響。特別是當市場環(huán)境或政策導向發(fā)生變化，應收賬款的回收可能會進一步延遲，加劇公司面臨的財務風險。

在經營風險層面，資金籌措風險和項目建設風險成為其面臨的主要難題。城投公司擴張過程中對資金的巨大需求，使得其對外部融資環(huán)境的依賴性增強。在外部政策或經濟環(huán)境發(fā)生變化時，資金鏈可能面臨斷裂風險。同時，城投公司承擔的基礎設施和公益項目多具有長周期和大投入的特點，增加了項目建設過程中的不確定性，如自然災害、資材成本波動等，進而影響項目的收益和成本控制。此外，城投公司所在的基礎設施行業(yè)具有明顯的周期性特征，其盈利能力緊密跟隨行業(yè)周期波動。在行業(yè)低谷期，如全球或國內經濟放緩，將直接影響到項目的市場需求，加劇競爭壓力，從而對公司經營產生不利影響。特別是在經濟下行周期，輕重工業(yè)放緩及出口增長減緩等現(xiàn)象會進一步壓縮企業(yè)利潤空間。宏觀經濟與行業(yè)周期的雙重影響，可能導致城投公司面臨收入下滑和投資回報率降低的風險，增加其經營中的不確定性和挑戰(zhàn)。

城投公司在管理風險方面主要面臨公司治理和人力資源挑戰(zhàn)。隨著宏觀政策的變動和監(jiān)管環(huán)境的加強，城投公司若未能及時調整其治理結構和內控體系以適應外部變化，可能會影響其長期可持續(xù)發(fā)展。同時，公司規(guī)模的擴大對管理層提出了更高要求，特別是在人力資源管理方面，如何吸引和保留關鍵人才，以及如何有效應對業(yè)務擴展帶來的管理復雜性，成為影響公司運營效率和發(fā)展穩(wěn)定性的關鍵因素。如果城投公司不能有效解決管理問題，可能會導致管理效率下降和運營風險上升。

（二）城投債層面

在城投債層面，城投公司面臨的主要風險包括流動性風險、資信風險和償付風險。流動性風險源于城投債市場的特定交易限制，如非公開發(fā)行的流通限制，可能導致城投債在二級市場上的流動性不足，投資者在需要時難以快速變現(xiàn)。此外，宏觀經濟的波動和市場利率的變化也可能使投資者轉向其他更穩(wěn)定的投資渠道，從而減少對城投債的需求，進一步加劇流動性風險。資信風險則與宏觀經濟和行業(yè)周期性波動緊密相關，周期性波動會影響城投公司的經營環(huán)境和盈利能力，若公司經營受挫，可能會導致資金鏈緊張，影響到公司償還債務的能力，從而損害公司的信譽和債券的投資價值^[6]。償付風險涉及到城投債的到期償還問題。由于城投債通常具有較長的存續(xù)期，期間宏觀經濟環(huán)境、財政和貨幣政策的變化，以及公司自身經營活動的不確定性，都可能影響公司的償債能力。若公司無法通過預期的還款來源籌集足夠的資金來償還到期本息，投資者將面臨違約風險，對于債權人而言是極具挑戰(zhàn)的風險點。

（三）地方政府層面

在地方政府層面，城投公司債務融資面臨的風險主要包括財政狀況的不確定性、往來款償還的不確定性以及政策變化的風險。地方政府的財政健康狀況直接影響其對城投公司項目的資金支持能力，財政收入的波動可能導致資金支持的不穩(wěn)定，進而影響城投公司的資金回流與項目推進。同時，地方政府對城投公司債務的償還能力存在不確定性，不僅關系到城投公司現(xiàn)金流的穩(wěn)定，也關乎其長期發(fā)展的可持續(xù)性。此外，地方政府的政策方向與投融資政策的變化，尤其是在基礎設施建設等關鍵領域的政策調整，可能會給城投公司的項目選取和投資回報帶來不確定影響。隨著國家和地方根據經濟發(fā)展需求和市場環(huán)境的變化調整政策，城投公司面臨的政策環(huán)境風險可能會進一步增加，影響其業(yè)務布局和經營策略的有效性。

三、基于外部承壓環(huán)境的城投公司債務融資風險管理建議

（一）公司主體層面

1.加強公司治理體系建設

為應對外部承壓環(huán)境，城投公司需致力于加強公司治理體系建設。一方面，構建現(xiàn)代化的管理體系，通過采納產權明晰、權責分明、政企分離和科學管理的四大現(xiàn)代化原則，確保公司治理結構的透明度和高效性^[7]。不僅涉及到資產的明確界定，也包括通過政府委托或企業(yè)間契約確立清晰的資產運作和收益分配機制，從而優(yōu)化資產關系，奠定穩(wěn)固的財務和資產管理基礎。另一方面，城投公司需要完善內部控制體系，覆蓋財務管理、風險評估、合規(guī)審查及戰(zhàn)略決策等關鍵環(huán)節(jié)。通過建立健全的風險管理框架，包括市場風險、信用風險和流動性風險的綜合評估系統(tǒng)，公司能夠及時識別和應對潛在的財務風險。此外，城投公司還應引入先進的財務分析和管理工具，如企業(yè)資源規(guī)劃（ERP）系統(tǒng)和風險管理信息系統(tǒng)（RMIS），以科技手段支撐風險管理的精確性和實時性。確保在滿足公司當前及長期發(fā)展需求的同時，內部控制機制能有效運行。

2.增強風險意識，建立風險預警機制

城投公司需增強風險意識，通過建立風險預警機制來應對債務融資風險?？紤]到公司主營業(yè)務的大規(guī)模資本需求和相對較低的短期經濟回報，制定業(yè)務決策時必須綜合評估項目成本及負債結構，力求通過規(guī)模效應降低成本。實施項目前的市場調研、專家評審及實地考察不僅是必要步驟，還是風險控制的重要環(huán)節(jié)，有助于預防因項目延期導致的財務風險。同時，縮短建設周期在保證工程質量的前提下，可有效減少財務費用。項目建設中的任何進度變更應在嚴格風險評估后執(zhí)行，避免不必要的成本增加。此外，合理設置項目的退出機制，平衡成本與收益，有助于企業(yè)未來項目資金的回流。城投公司應在追求盈利的同時，充分認識到風險管理的重要性，確保企業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。

3.優(yōu)化債務結構，提升償債能力

為應對外部承壓環(huán)境，城投公司需優(yōu)化債務結構，匹配債務期限與項目現(xiàn)金流周期，確保償債能力。利率風險管理通過固定與浮動利率債務的適當搭配，以減輕利率上升帶來的負擔。此外，利用金融衍生品對沖利率風險，也是降低財務成本的有效手段。通過以上措施，城投公司不僅能降低融資成本，還能增強長期償債能力，從而在動蕩的外部環(huán)境中保持財務穩(wěn)定與健康發(fā)展。

（二）城投債層面

1.提高債務發(fā)行透明度，增強投資者信心

在面對外部壓力加劇的經濟環(huán)境下，提高債務發(fā)行透明度，不僅是增強投資者信心的必要條件，也是維護債券市場穩(wěn)定性的關鍵措施。城投公司應積極構建全面的信息披露機制，確保包括財務狀況、債務水平、項目進度及其經濟效益在內的關鍵信息的及時、全面和準確披露。這種透明度的提升有助于降低市場對未知風險的預期，從而減少信息不對稱導致的投資誤判，提升債券流通性。此外，城投公司需通過優(yōu)化債券發(fā)行結構，引入多元化的評級機制，確保債務工具能夠真實反映公司及相關項目的風險水平，增強債務工具的市場吸引力。在此過程中，城投公司還應重視債務的期限結構設計，適當延長債務期限，以降低短期償債壓力，優(yōu)化資金流管理。同時，城投公司應加強與投資者的溝通與合作，定期舉辦投資者交流會，不僅分享財務數(shù)據，還應包括公司戰(zhàn)略規(guī)劃、市場環(huán)境變化的應對策略等，以此構建投資者信任，拓寬融資渠道，提高融資效率。通過以上措施，城投公司不僅可以在當前外部環(huán)境下穩(wěn)健管理債務融資風險，也能夠為未來可能的市場波動做好準備，從而保持其持續(xù)的財務健康和項目發(fā)展的動力，有效地提升城投公司在復雜經濟環(huán)境中的適應能力和整體競爭力。

2.探索多元化債務工具，降低融資成本

在當前外部經濟壓力不斷增大的環(huán)境下，城投公司在債務融資風險管理方面需要創(chuàng)新思路和策略以適應市場變動，探索多元化的債務工具，成為降低融資成本的有效途徑。城投公司應積極發(fā)行綠色債券、可轉換債券等創(chuàng)新金融產品，在擴寬投資者基礎的同時，利用市場對特定金融工具的偏好，實現(xiàn)成本優(yōu)化。一方面，積極推廣綠色債券。城投公司應針對環(huán)保和可持續(xù)性項目發(fā)行綠色債券。首先需要公司在項目篩選和評估過程中，確保所有資金用途符合國際綠色債券原則（GBP）的要求，如能效提升、污染減少、可再生能源項目等。公司需與認證機構合作，獲取綠色債券認證，將增加債券的市場認可度和吸引力，同時可能獲得政府的稅收優(yōu)惠或貼息支持。另一方面，運用可轉換債券策略。城投公司應考慮發(fā)行可轉換債券，以吸引對公司股權潛在感興趣的投資者，同時降低即期債務成本。發(fā)行過程中，需要設定合理的轉換條款，如轉換比率、轉換價格、轉換期限等，確保條款既能保護投資者的權益，又不會過度稀釋原有股東的股份。通過此種方式，公司可以利用債券市場的資金成本較低的優(yōu)勢，同時為未來股權融資留出空間。

3.定期評估債券市場環(huán)境，靈活調整債務發(fā)行策略

為有效應對外部承壓環(huán)境下的債務融資風險，城投公司須實施動態(tài)的債務發(fā)行策略調整機制，密切監(jiān)控債券市場的波動和宏觀經濟指標，以優(yōu)化債務結構和降低融資成本。首先，公司應建立一個包含宏觀經濟分析師和市場策略師的專門團隊，負責實時監(jiān)測包括市場利率、通貨膨脹率、經濟增長數(shù)據及政策變動等關鍵經濟指標。此團隊需定期提供市場動態(tài)報告，為債務管理決策提供數(shù)據支持。其次，城投公司應依據分析結果，靈活調整債務發(fā)行的時機、規(guī)模和價格。例如，在預見到市場利率上升趨勢時，應提前進行債務發(fā)行，以鎖定較低的債務成本；反之，在市場利率下降時，可通過債務重組或再融資降低長期債務成本。最后，城投公司還應利用衍生金融工具如利率互換和期權等，對沖利率風險，保護公司免受突發(fā)經濟變動的影響。通過以上措施，城投公司能夠更加主動地應對外部經濟壓力，優(yōu)化融資策略，從而穩(wěn)健其財務狀況，提升債務融資的效率和安全性。

（三）地方政府層面

為幫助城投公司在應對外部承壓環(huán)境中，進行有效的債務融資風險管理，地方政府可以通過以下三個層面出發(fā)，為城投公司創(chuàng)造一個穩(wěn)定、健康的融資環(huán)境，促進地方經濟和社會的全面發(fā)展。

1.加強對城投債務融資的支持和監(jiān)管

為在外部承壓環(huán)境下，有效管理城投公司的債務融資風險，地方政府需發(fā)揮關鍵角色，通過制定具體政策和措施，加強對城投債務融資的支持和監(jiān)管。首先，地方政府應出臺綜合性的政策框架，明確城投債的發(fā)行標準與管理要求，包括但債務額度控制、項目評估嚴格性、資金使用的透明度要求等。此外，地方政府應針對不同類型的債務融資工具提供差異化的政策支持，尤其是對于綠色債券等創(chuàng)新金融工具，可以通過減稅、財政補貼或利息補貼等方式，降低企業(yè)的融資成本，增加這類債券的吸引力。其次，地方政府需建立與城投公司之間的定期溝通機制，確保政府部門能及時了解企業(yè)融資需求和市場變化，適時調整政策以應對經濟波動。此外，通過加強監(jiān)督管理，確保城投公司在債務融資活動中遵守財務紀律和風險管理規(guī)定，可以有效預防和降低系統(tǒng)性風險的發(fā)生。最后，地方政府還應促進信息公開與透明度，強制城投公司披露財務狀況、債務水平及重大投資項目的進展情況，以增強市場和公眾對城投債務管理的信任。通過以上措施，地方政府不僅能夠幫助城投公司優(yōu)化債務結構，降低融資成本，還能增強其抗風險能力，為城市發(fā)展提供穩(wěn)定的財政支持，從而在不斷變化的經濟環(huán)境中維持地方經濟的穩(wěn)定與發(fā)展。

2.加強財政監(jiān)管與透明度

為強化城投公司債務融資風險管理，地方政府必須實施嚴格的財政監(jiān)管體系，確保債務和財務信息的完整透明度。首先，制定和執(zhí)行全面的財務披露標準，要求城投公司定期提交詳盡的財務報告，包括資產負債表、利潤表、現(xiàn)金流量表及債務結構說明。報告應包含債務的具體用途、償還計劃及相關風險評估，確保其真實性、準確性和及時性，通過獨立第三方審計機構的審核加以驗證，以提高報告的信度和透明度。其次，地方政府應通過設立專門的監(jiān)管機構，加強對城投公司財務活動的監(jiān)控和評估。此機構不僅需要負責審查財務報告，還應監(jiān)測市場動態(tài)，評估宏觀經濟變化對城投債務可持續(xù)性的影響。此外，監(jiān)管機構需定期發(fā)布債務管理和風險評估報告，向公眾和市場提供透明信息，增強投資者對城投債券的信心。最后，為確保監(jiān)管措施的實施效果，地方政府還應制定相應的法律法規(guī)，對違反財務披露規(guī)定的行為進行嚴格的處罰，確保城投公司遵守債務管理規(guī)定，防范財務風險。通過綜合性的監(jiān)管措施，地方政府不僅能提升城投債的市場信譽，還能有效預防和降低金融風險，保障經濟和社會的穩(wěn)定發(fā)展。

3.促進融資渠道多元化

為降低城投公司在外部經濟壓力下的融資風險，地方政府需采取策略促進融資渠道多元化，減少對傳統(tǒng)債務融資的依賴。首先，地方政府應通過制定優(yōu)惠政策和提供財政激勵，鼓勵私人資本參與公共基礎設施項目。包括提供稅收減免、財政補貼或風險保障機制，以降低私人投資者的入場門檻和投資風險，增強其參與的積極性。其次，地方政府應推動城投公司探索與開發(fā)綠色債券等創(chuàng)新融資工具。通過建立綠色項目認證系統(tǒng)和給予綠色債券發(fā)行特定的財政優(yōu)惠，如降低相關審批成本和提供利率優(yōu)惠，可以吸引專注于可持續(xù)投資的資本。最后，地方政府還應支持城投公司開展公私合作（PPP）模式，通過明確合作框架、優(yōu)化合同條款和加強監(jiān)管，保證項目的公平性和透明度，同時確保社會資本的合理回報。通過這些措施，不僅可以拓寬融資來源，降低融資成本，還能提高項目執(zhí)行效率和質量。通過實施上述政策，地方政府可以有效支持城投公司在高壓經濟環(huán)境下穩(wěn)健其財務結構，同時促進地方經濟的均衡發(fā)展和社會資本的積極參與，進一步推動城市基礎設施的可持續(xù)發(fā)展。

四、結語

本研究通過深入分析在外部承壓環(huán)境下城投公司面臨的債務融資風險及其成因，提出針對性的風險管理措施。通過加強公司治理、優(yōu)化債務結構和加強地方政府的支持與監(jiān)管，城投公司可以有效管理和降低債務融資風險，保障公司的健康運營和持續(xù)發(fā)展。同時，以上管理建議對政府部門在制定相關政策時提供參考，有助于構建更加穩(wěn)定和健康的城投債市場。未來研究可以進一步探索在不同經濟周期下，城投公司如何應對和管理債務融資風險，以適應經濟發(fā)展的新常態(tài)。

文章來源：  《中國集體經濟》     http://m.xwlcp.cn/w/jg/1406.html