農民工市民化的成本分擔機制構建——中州學刊

（一）構建原則
1.注重公平，務實求效。構建農民工市民化成本分擔機制必須兼顧效率與公平的原則，既要考慮到這一分擔機制的建立與完善是一個長期復雜的系統(tǒng)工程，又要從提高城鎮(zhèn)化質量出發(fā)積極、合理、有序推進；既要加強農民工權益保護，逐步消除城鎮(zhèn)內部二元結構，又要堅持權利與義務對等原則，引導農村人口有序轉移；既要努力滿足農民工市民化的現(xiàn)實需求，又要考慮目前發(fā)展基礎發(fā)展階段的現(xiàn)實承受能力；既要充分發(fā)揮政府在構建成本分擔機制中的主要作用，又要充分發(fā)揮企業(yè)、個人和社會的應有作用。
2.承認差異，分類改革。農民工市民化問題本身具有突出的復雜性、層次性和差異性，農民工群體包括了具有不同的成長背景、教育水平和思想觀念的第一代農民工、新生代農民工，農民工特征包括了離土又離鄉(xiāng)、離土不離鄉(xiāng)以及城郊失地農民工等多種特征，市民化過程包括了農村退出、城市進入和城市融入三個階段，市民化區(qū)域包括了大、中、小以及城和鎮(zhèn)等經(jīng)濟社會綜合實力差異顯著的不同區(qū)域，解決不同階段、不同類型、不同特點、不同區(qū)域的農民工市民化問題，其成本分擔就應建立在不同發(fā)展基礎、不同能力水平、不同經(jīng)濟成本之上，就需要自足實際、承認差異，采取分類有別的制度改革與政策調整措施，建立相應的農民工市民化成本分擔機制。
3.整體謀劃，漸次推進。農民工市民化本身就是一個長期漸進的過程，不僅涉及到與公共服務、社會福利等相關的差距與欠賬彌補所產(chǎn)生的巨額成本，而且分擔主體包括了政府、個人、企業(yè)和社會等多元化主體，部門領域涉及了教育、衛(wèi)生、住建、社保等多行業(yè)多部門，尤其在體制轉軌和經(jīng)濟轉型的矛盾凸顯期，在經(jīng)濟社會和城市發(fā)展的總體承受能力相對不足的情況下，構建農民工市民化成本分擔機制需要堅持整體謀劃和統(tǒng)籌協(xié)調相結合，堅持重點領域突破與漸進式改革相結合，既要積極，也要穩(wěn)妥，分類型、分步驟，有先行先試，有梯度推進，確保農民工市民化成本分擔機制構建的科學性和可行性。
（二）分擔主體
1.農民工市民化的成本。作為人口大國和農業(yè)大國，隨著城鎮(zhèn)化進程不斷加快，我國進城農民工數(shù)量日益龐大，同時由于長期城鄉(xiāng)二元結構下，城鄉(xiāng)居民在社會福利、公共服務、基礎設施等方面的差距逐步擴大，因此，農民工市民化的成本不僅數(shù)額巨大，而且主要是產(chǎn)生于彌補在公共服務和社會保障等方面的歷史欠賬。解決農民工市民化問題不可能一蹴而就，這一巨額成本也不可能一步到位，而應該是一個逐步到位、不斷完善的過程。同時，這一巨額成本不可能單純依靠政府或是農民工個人來承擔，而應從公平與效率、權利與義務出發(fā)，構建農民工市民化成本的多元化分擔主體。
2.“一主二層三輔”的分擔主體?！耙恢鳌保赫疄橹鳌Ｓ捎谵r民工市民化的成本主要產(chǎn)生于農民工的權利待遇和福利保障水平得到提升，享受到與城鎮(zhèn)居民同等的公共產(chǎn)品和服務所需要的成本，從具體構成上看，無論是用于城市功能完善和承載能力提升的交通運輸、能源供應、環(huán)境衛(wèi)生等基礎設施的投資成本，還是用于農民工社會福利水平提升的公共教育成本、公共衛(wèi)生成本、住房保障成本、社會保障成本等，均屬于社會成本范疇，因此，在農民工市民化的成本分擔機制中，應該是政府以公共財政支出承擔為主。
“二層”：中央政府與地方政府各負其責。在以政府為主的同時，進一步按照中央政府與地方政府的職能權責劃分，發(fā)揮中央政府在農民工市民化成本分擔機制中的引導扶持作用，突出地方政府的主要分擔主體作用。其中，中央政府主要通過“區(qū)域統(tǒng)籌、增量掛鉤、專項扶持”，也就是統(tǒng)籌考慮區(qū)域發(fā)展差異，對農民工集中流入地區(qū)、中西部相對落后地區(qū)加大投入；在財政投入增量調整的基礎上，與城鎮(zhèn)化推進速度與質量掛鉤，對增長快、壓力大的地區(qū)加大支持力度；設立農民工市民化專項資金，在轉移支付中對義務教育、基本養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)保障等支出進行重點扶持。地方政府作為農民工市民化成本分擔主體，一方面要與中央政府一起分擔具有社會公平和基本保障意義的以社會保障等為重點的相應投入成本，另一方面要作為涉及地方發(fā)展的水、電、路以及文化體育、環(huán)境衛(wèi)生等城市基礎設施投入成本的主要承擔者。
“三輔”：個人、企業(yè)、社會三方參與成本分攤。其中，農民工個人承擔進入城市后的基本生活成本，也就說農民工作為市民化的受益者，應該承擔在城市的衣食住行等基本生活成本，以及在養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保障成本中的個人支出部分。農民工所在企業(yè)在獲得農民工勞動價值和經(jīng)濟利益的同時，有責任有義務參與分攤農民工市民化成本，主要包括按照相關政策規(guī)定，為農民工繳納養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷等企業(yè)分擔的相應社會保障費用，以及勞動技能培訓等人力資本投資。同時，隨著經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，在構建農民工市民化成本分擔機制時，還應積極引導社會慈善和福利機構在推進農民工市民化進程中的積極作用，作為有益的補充與支持，重點在法律維權、社會救助等方面提供人財物支持，參與成本分擔。
（三）推進機制
1.綜合協(xié)調機制。農民工市民化成本分擔的機制構建以及其有效運行，不僅需要明晰權責、界定主體，而且需要建立綜合協(xié)調機制，在涉及了中央政府、地方政府以及農民工、企業(yè)、社會等多主體多部門多層次的利益博弈中，發(fā)揮綜合全局、統(tǒng)籌協(xié)調與利益調整等作用，通過優(yōu)化體制機制、制定相關政策等措施，促進資源優(yōu)化配置、成本合理分擔，加快推進農民工市民化進程。
2.動態(tài)互補機制。農民工市民化成本分擔機制的構建及完善是一個長期漸進的過程，也是一個對分擔主體、分擔比例持續(xù)進行動態(tài)調整與均衡的過程，建立動態(tài)互補機制是考慮到隨著現(xiàn)代化演進和城鎮(zhèn)化不斷發(fā)展，政府的綜合實力、企業(yè)的社會責任承擔能力、農民工市民化水平等都會隨之發(fā)展變化，對于成本分擔機制的優(yōu)化調整是保持這一機制的科學性、持續(xù)性、公平性的必然要求。
3.監(jiān)督考核機制。通過建立監(jiān)督考核機制，對農民工市民化的巨額投入、資金到位及使用情況進行監(jiān)督檢查和績效考核，對農民工市民化的落實程度和滿意度進行跟蹤調查，以確保各級政府、各部門及各方參與力量能夠各司其職、各盡其力，保障成本分擔機制的有效運行，避免各種扯皮推諉、銜接脫節(jié)或是違法違紀情況發(fā)生。
注釋
①喻新安、谷建全、王玲杰：《新型城鎮(zhèn)化引領論》，社會科學文獻出版社，第37頁。
②李克強：《協(xié)調推進城鎮(zhèn)化是實現(xiàn)現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略選擇》，《行政管理改革》2012年第11期。
③李克強：《在改革開放進程中深入實施擴大內需戰(zhàn)略》，《求是雜志》2012年第4期。
④李克強：《關于調整經(jīng)濟結構促進持續(xù)發(fā)展的幾個問題》，《求是雜志》2010年第11期。
⑤簡新華：《新生代農民工融入城市的障礙與對策》，《求是學刊》2011年第1期。
⑥申兵：《“十二五”時期農民工市民化成本測算及其分擔機制構建——以跨省農民工集中流入地區(qū)寧波市為案例》，《城市發(fā)展研究》2012年第1期。
⑦魏后凱：《構建多元化的農民市民化成本分擔機制》，《中國社會科學報》2013年3月1日第7版。