農(nóng)民工子女進(jìn)入公辦學(xué)校的政策實(shí)施研究-社科論文

改革開(kāi)放以后，由于放松了對(duì)農(nóng)村人口流入城市的限制，尤其1982年以后，由于中共中央、國(guó)務(wù)院明確提出：“允許農(nóng)民進(jìn)城開(kāi)店、設(shè)坊、興辦服務(wù)業(yè)，提供各種勞務(wù)”的經(jīng)濟(jì)政策，千千萬(wàn)萬(wàn)的農(nóng)村人口如山洪傾瀉一般流入城市，從此出現(xiàn)了持續(xù)不斷的“民工潮”。20世紀(jì)90年代，我國(guó)第二輪“城市移民”呈現(xiàn)新的發(fā)展趨勢(shì)：由“農(nóng)民工單身化”向舉家遷移的“農(nóng)民工家庭化”轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)日益明顯。逐漸成長(zhǎng)的農(nóng)民工子女，接受義務(wù)教育的問(wèn)題浮出水面。各種調(diào)查報(bào)告和理論分析文章、新聞報(bào)道和評(píng)論大批涌現(xiàn)，新浪新聞網(wǎng)“新浪觀察”欄目，整版開(kāi)設(shè)了題為《讓民工子女不再“流浪”》的專題討論，反響強(qiáng)烈。很顯然，農(nóng)民工子女教育問(wèn)題已成為我國(guó)義務(wù)教育事業(yè)深入發(fā)展所面臨和急待解決的熱點(diǎn)、焦點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題。
2、政策出臺(tái)
為了解決農(nóng)民工子女的“入學(xué)”問(wèn)題，2003年1月15日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)了《關(guān)于做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》；2003年9月30日，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等六部委《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見(jiàn)》；2008年8月20日，國(guó)務(wù)院發(fā)了關(guān)于做好免除城市義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)工作的通知。這些政策中都規(guī)定了流入地政府接受農(nóng)民工子女入學(xué)以“公辦學(xué)?！睘橹鳎P者把這部分政策當(dāng)作“農(nóng)民工子女進(jìn)入公辦學(xué)校的政策”。
3、政策的意義
面對(duì)著千千萬(wàn)萬(wàn)失學(xué)的農(nóng)民工子女，面對(duì)著亟待解決的農(nóng)民工子女教育問(wèn)題，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人采取了英明果斷的措施，其中規(guī)定農(nóng)民工子女進(jìn)入公辦學(xué)校的政策，是解決農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育問(wèn)題的有力舉措，標(biāo)志著解決農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育問(wèn)題已經(jīng)成為一種政府行為，體現(xiàn)了政府對(duì)農(nóng)民工及其子女的重視和人文關(guān)懷，有助于促進(jìn)教育公平，有利于社會(huì)的和諧穩(wěn)定。
二、農(nóng)民工子女進(jìn)入公辦學(xué)校的政策在實(shí)施過(guò)程中遇到的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題
農(nóng)民工子女進(jìn)入公辦學(xué)校的政策伴隨著農(nóng)民工子女就學(xué)問(wèn)題的不斷顯露而逐漸明晰，政策的出臺(tái)并不等于問(wèn)題的解決，從政策方案合法化到政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)之間還有一段相當(dāng)長(zhǎng)的距離，還存在著十分復(fù)雜的過(guò)程。尋找政策實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，是政策實(shí)施研究的關(guān)鍵所在，筆者認(rèn)為該政策在實(shí)施過(guò)程中遇到的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題有以下三個(gè)方面：
1、政策文本缺乏強(qiáng)制性責(zé)任追究
社會(huì)上有人把教育法律視為“軟法”，認(rèn)為教育法不如刑法、稅法具有剛性。究其原因，除了教育行政部門(mén)缺少“戴大蓋帽”的專業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍外，教育法律中法律責(zé)任內(nèi)容太少、處罰較輕、規(guī)定不明確等是十分重要的原因。
農(nóng)民工子女進(jìn)入公辦學(xué)校的政策為解決農(nóng)民工子女就學(xué)問(wèn)題起到了重要的引領(lǐng)作用。但這些政策實(shí)施的責(zé)任未能落實(shí)到具體的機(jī)構(gòu)或人員，表現(xiàn)在整個(gè)政策文本中對(duì)“流入地”政府的相關(guān)工作都是以一般要求的方式出現(xiàn)，沒(méi)有涉及如果流入地政府或公辦學(xué)校不接受農(nóng)民工子女，相關(guān)責(zé)任人具體的責(zé)任追究與約束問(wèn)題，即由誰(shuí)承擔(dān)責(zé)任?承擔(dān)多少責(zé)任?如果責(zé)任人沒(méi)有承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，要接受怎樣的處罰?政策強(qiáng)制性的缺乏必然導(dǎo)致政策實(shí)施中的權(quán)威性和嚴(yán)肅性減弱，有的政策執(zhí)行主體就會(huì)在執(zhí)行政策時(shí)“裝腔作勢(shì)”。或“上級(jí)推一推，下級(jí)動(dòng)一動(dòng)”的情況。這會(huì)導(dǎo)致政策難以貫徹實(shí)施。
2、流入地政府和公辦學(xué)校缺乏充足的經(jīng)費(fèi)資源保障
缺乏充足的經(jīng)費(fèi)資源保障，是影響農(nóng)民工子女進(jìn)入公辦學(xué)校政策實(shí)施的一個(gè)重要問(wèn)題。接受農(nóng)民工子女的公辦學(xué)校，多數(shù)位于城鄉(xiāng)交界處，有的學(xué)校原本教育經(jīng)費(fèi)不足，辦公費(fèi)用捉襟見(jiàn)肘，如今還要承擔(dān)農(nóng)民工子女的教育經(jīng)費(fèi)，給正常的的教學(xué)活動(dòng)造成了很大困難。有的地方農(nóng)民工子女?dāng)?shù)量增加過(guò)快、過(guò)多，公辦學(xué)校受辦學(xué)條件的限制，即使竭盡全力，也不能提供充足的學(xué)位，還將造成部分學(xué)校個(gè)別年級(jí)“人滿為患”。
在目前形勢(shì)下，如果流入地政府將農(nóng)民工子女教育問(wèn)題解決得越好，就可能引來(lái)越多的農(nóng)民工子女。在教育經(jīng)費(fèi)資源有限的情況下，公辦學(xué)校接收外來(lái)農(nóng)民工子女越多，地方財(cái)政壓力越大，既會(huì)增加城市教育資源的負(fù)擔(dān)，也會(huì)對(duì)政策的實(shí)施提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。例如，廣東省東莞市一直是解決外來(lái)農(nóng)民工子女教育情況最好的地區(qū)之一，據(jù)廣東省有關(guān)部門(mén)估算，已經(jīng)在廣東就讀的外來(lái)農(nóng)民工子女如果全部免費(fèi)進(jìn)入公辦學(xué)校，每年全省財(cái)政須增加教育經(jīng)費(fèi)30億元。這對(duì)很多地方政府來(lái)說(shuō)是望塵莫及的。
在財(cái)政教育轉(zhuǎn)移支付有限的情況下，城市地區(qū)依靠自身的財(cái)力難以滿足本地區(qū)義務(wù)教育充分發(fā)展的需要。農(nóng)民工子女進(jìn)入公辦學(xué)校的政策的實(shí)施沒(méi)有充足的財(cái)力投入，流入地教育主管部門(mén)就無(wú)法有效配置資源，“流入地政府財(cái)政部門(mén)要對(duì)接受進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女較多的學(xué)校給予補(bǔ)助”、“切實(shí)減輕進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女教育費(fèi)用負(fù)擔(dān)”等規(guī)定就根本無(wú)法得到落實(shí)，從而決定了部分城市公辦學(xué)校無(wú)法立刻向農(nóng)民工子女敞開(kāi)大門(mén)。
3、政策中未涉及農(nóng)民工子女初中畢業(yè)后的升學(xué)問(wèn)題
國(guó)家頒布農(nóng)民工子女進(jìn)入公辦學(xué)校的政策，就是為了讓外來(lái)農(nóng)民工子女在流入地公辦學(xué)校“留得住，學(xué)得好”。然而這方面的政策卻沒(méi)有涉及農(nóng)民工子女初中畢業(yè)后的升學(xué)問(wèn)題，使得一些農(nóng)民工子女即使進(jìn)入了公辦學(xué)校，卻因?yàn)橹莱踔挟厴I(yè)后在流入地?zé)o法升學(xué)，有的讀幾年“留不住”返回戶籍地就讀了，有的卻因返鄉(xiāng)又遭遇家庭和體制難題，既面臨父母對(duì)他們監(jiān)護(hù)的缺失，又遭遇教育內(nèi)容銜接的困難，無(wú)奈還得加入“打工族”行列。這就導(dǎo)致他們?cè)诠k學(xué)校學(xué)習(xí)積極性不高，甚至有人“破罐子破摔”，參與打架斗毆等不良活動(dòng)，不僅影響了公辦學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量，而且給學(xué)校的管理帶來(lái)了難度。這也是部分公辦學(xué)校設(shè)置種種門(mén)檻阻擋農(nóng)民工子女進(jìn)入的重要原因之一。
三、針對(duì)政策實(shí)施過(guò)程遇到的問(wèn)題提出的建議
為了解決農(nóng)民工子女進(jìn)入公辦學(xué)校的政策在實(shí)施過(guò)程中遇到的問(wèn)題，可以采取以下措施：
1、完善農(nóng)民工子女進(jìn)入公辦學(xué)校的政策，增加政策的強(qiáng)制性
公共政策作為社會(huì)行動(dòng)的規(guī)范，又具有強(qiáng)制性和剛性，也就是說(shuō)，公共政策的彈性是有一定限度的。中央政府作為決策的制定機(jī)構(gòu)，要對(duì)以《意見(jiàn)》為核心的農(nóng)民工子女進(jìn)入公辦學(xué)校的政策進(jìn)行適度調(diào)整，盡量避免使用“應(yīng)該”這類約束性不強(qiáng)的詞匯，增加政策條文的強(qiáng)制性、可操作性和對(duì)業(yè)已變化形勢(shì)的適應(yīng)性，要建立責(zé)任追究制，要加大監(jiān)督力度，縮小留給地方政府和公辦學(xué)?！白杂苫顒?dòng)”的彈性空間，增強(qiáng)國(guó)家政策的權(quán)威性和嚴(yán)密性。
對(duì)“流入地”政府的相關(guān)工作，以強(qiáng)制性的方式出現(xiàn)，明確流入地政府及相關(guān)的教育、公安、財(cái)政、勞動(dòng)甚至城市社區(qū)等部門(mén)的具體責(zé)任與約束。如果流入地政府或公辦學(xué)校不接受農(nóng)民工子女，對(duì)相關(guān)責(zé)任人追究法律責(zé)任。適當(dāng)強(qiáng)化教育法規(guī)的制約機(jī)制，增強(qiáng)其強(qiáng)制執(zhí)行的可行性，是保證農(nóng)民工子女進(jìn)入公辦學(xué)校政策得以實(shí)施的有力舉措。
2、建立合理的教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)機(jī)制，確保流入地政府有充足的經(jīng)費(fèi)資源
全國(guó)政協(xié)委員柯錦華建議國(guó)家盡快制定《教育投入法》，以便政府依法進(jìn)行教育投入，徹底改變我國(guó)教育投入長(zhǎng)期不足的狀況，這將為解決農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育問(wèn)題提供根本的經(jīng)費(fèi)保障。
筆者認(rèn)為根據(jù)我國(guó)國(guó)情，目前若考慮農(nóng)民工子女教育經(jīng)費(fèi)由哪一級(jí)政府全部承擔(dān)下來(lái)，不太現(xiàn)實(shí)。鑒于此，農(nóng)民工子女義務(wù)教育發(fā)展的財(cái)政責(zé)任不能僅僅由流入地政府負(fù)擔(dān)，中央政府應(yīng)該設(shè)立專項(xiàng)資金對(duì)流入地招收農(nóng)民工子女的公辦學(xué)校進(jìn)行補(bǔ)貼。應(yīng)將農(nóng)民工子女教育經(jīng)費(fèi)由地方政府承擔(dān)的相關(guān)規(guī)定，改為通過(guò)教育券的方式由中央政府、省級(jí)財(cái)政和地方政府各自承擔(dān)相應(yīng)確切比例的教育經(jīng)費(fèi)。特別是中央政府應(yīng)該對(duì)農(nóng)民工子女較多的城市實(shí)施教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度并逐年核撥，省政府應(yīng)考慮對(duì)轄區(qū)內(nèi)城市投入教育資金以分擔(dān)城市的財(cái)政負(fù)擔(dān)，并以法律法規(guī)的形式明確各級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)民工子女義務(wù)教育的撥付責(zé)任。
3、加強(qiáng)學(xué)籍管理，增加農(nóng)民工子女初中畢業(yè)后的升學(xué)機(jī)會(huì)
在農(nóng)民工子女進(jìn)入公辦學(xué)校的政策中應(yīng)該制定相應(yīng)政策，解決農(nóng)民工子女初中畢業(yè)后的升學(xué)問(wèn)題。對(duì)在流入地公辦初中就讀的農(nóng)民工子女，必須建立正式學(xué)籍，并納入到各校常規(guī)管理和報(bào)表中。對(duì)升學(xué)資格作出規(guī)定：農(nóng)民工子女要在流入地讀高中的。必須在當(dāng)?shù)刈x完初中并參加中考，高中錄取分?jǐn)?shù)線與當(dāng)?shù)乜忌嗤硎墚?dāng)?shù)乜忌硎艿挠嘘P(guān)優(yōu)惠政策。這樣才能讓農(nóng)民工子女在公辦學(xué)?！傲舻米。瑢W(xué)得好”。
例如，2003年，哈爾濱市為流動(dòng)人口子女升學(xué)制定了優(yōu)惠政策，允許他們?cè)诮邮芰x務(wù)教育的基礎(chǔ)上，可以進(jìn)入哈爾濱市的職業(yè)高中和普通高中。2008年．昆山市允許在當(dāng)?shù)貙W(xué)校讀滿三年初中的本省內(nèi)農(nóng)民工子女，升高中時(shí)享用重點(diǎn)高中分配給各校的名額。
綜上所述，農(nóng)民工子女進(jìn)入公辦學(xué)校的政策在實(shí)施過(guò)程中，還存在一些必須解決的問(wèn)題，這正是現(xiàn)實(shí)中阻礙農(nóng)民工子女進(jìn)入公辦學(xué)校接受平等教育的根源。因此，制定政策的機(jī)構(gòu)要根據(jù)實(shí)際情況盡快完善農(nóng)民工子女進(jìn)入公辦學(xué)校的政策體系，解決政策實(shí)施過(guò)程中遇到的問(wèn)題，才能使該政策落到實(shí)處，收到良好的效益：才能真正實(shí)現(xiàn)讓農(nóng)民工子女在流入地公辦學(xué)?！斑M(jìn)得來(lái)，留得住，學(xué)得好”。